Project financing e concessioni balneari: nuove indicazioni dal T.A.R. Lazio

Project financing e concessioni balneari: nuove indicazioni dal T.A.R. Lazio

A cura di Avv. Daniele Bracci e Avv. Andrea Campiotti

Il Giudice amministrativo fornisce importanti chiarimenti sull’applicabilità dell’istituto del project financing alla materia delle concessioni demaniali marittime e sulla rilevanza del PEF ai fini della valutazione delle proposte degli operatori economici, anche alla luce del c.d. Decreto Correttivo.

INDICE

• Le ragioni della controversia
• Project financing e discrezionalità amministrativa: prevale l’obbligo di trasparenza
• La centralità del PEF per la valutazione delle proposte di progetto
• Considerazione conclusive

 

 

 

Le ragioni della controversia

La recentissima pronuncia del T.A.R. Lazio (Latina), Sez. II, 10 settembre 2025, n. 701 è intervenuta sul ricorso promosso da un operatore economico, concessionario uscente di uno stabilimento balneare, il quale era stato escluso da una selezione che aveva visto contrapporsi la sua e un’altra proposta di project financing, avanzata da un altro operatore economico nella fase antecedente alla procedura di gara prevista ai sensi dell’art. 193, comma 3, D.lgs. n. 36/2023 (novellato dal D.lgs. n. 209/2024, c.d. “Decreto correttivo”). 

In particolare, essendo in scadenza il titolo concessorio – di durata ventennale e già oggetto di “proroga tecnica” ai sensi del c.d. “Decreto Salva Infrazioni” (D.L. n. 131/2024, conv. in L. n. 166/2024) – la società ricorrente (già concessionaria uscente) aveva presentata una proposta di finanza di progetto. 

Il Comune, ritenendo la proposta di interesse aveva provveduto alla pubblicazione della stessa ai sensi dell’art. 193, comma 4, D.lgs. n. 36/2023 ed entro il termine assegnato (per legge, non inferiore a 60 giorni) era pervenuta anche una proposta concorrente da parte di un altro operatore economico. 

Esaminate le due proposte di progetto, il Comune aveva scelto di porre a gara la proposta di progetto presentata dalla società concorrente, rinvenendovi un interesse pubblico “prioritario” (nello specifico, l’operatore economico si era impegnato a riqualificare dal punto di vista energetico e della messa in sicurezza statica un plesso scolastico, intervento ritenuto prioritario dall’Amministrazione comunale). 

Vedendosi escluso dalla possibilità di ri-affidamento dell’area demaniale, il concessionario uscente impugnava la delibera comunale ritenendola viziata sotto vari profili e, in particolare, per il fatto che, a suo dire, “sotto le mentite spoglie del progetto di finanza per (diverse) opere pubbliche, sarebbe stata affidata una concessione demaniale per finalità turistico-ricreative senza il rispetto dei necessari criteri di selezione pubblica della proposta” (cfr. punto 8 della sentenza). 

Il T.A.R. Lazio, dopo aver preliminarmente ribadito il principio secondo cui, a fronte della presentazione di due o più proposte di project financing, la delibera con la quale l’Amministrazione opera la scelta costituisce atto immediatamente lesivo per l’operatore economico pretermesso (che avrà l’onere di impugnarla, senza attendere la promozione o l’esito delle successive fasi, come autorevolmente chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1/2012), ha svolto una serie di riflessioni circa l’applicabilità della disciplina prevista dall’art. 193 del D.lgs. n. 36/2023 (come da ultimo novellata dal Decreto Correttivo del 2024) alla materia delle concessioni demaniali marittime.

Project financing e discrezionalità amministrativa: prevale l’obbligo di trasparenza

Il T.A.R. Lazio, nell’accogliere le censure mosse avverso la delibera comunale, ha ritenuto illegittima la procedura valutativa seguita dal Comune ai fini della scelta del promotore, la quale si sarebbe svolta innanzitutto senza la preventiva esternazione dei criteri specifici per effettuare tale scelta e in assenza della necessaria pubblicità. 

Infatti, come osservato dal Giudice amministrativo, sebbene l’Amministrazione goda di discrezionalità nella scelta tra le varie proposte di progetto, non trattandosi di una vera e propria gara, ciononostante, i principi di trasparenza e par condicio, valevoli in materia di procedure competitive, troverebbero applicazione anche nella prima fase (valutativa) prevista dall’art. 193 del Codice degli Appalti, come recentemente modificato dal Decreto Correttivo del 2024. 

Al riguardo, la pronuncia richiama anche un passaggio del parere dell’AGCM del 29 maggio 2025, dove si evidenzia che “laddove il Comune opti per una procedura selettiva a seguito di istanza di parte, la procedura deve concretamente soddisfare gli obblighi di trasparenza, imparzialità, rispetto della par condicio e confronto concorrenziale, attraverso un efficace meccanismo pubblicitario e mediante il ricorso a specifici oneri istruttori e motivazionali” (cfr. punto 13.2 della sentenza).

Condividendo l’orientamento dell’AGCM, il Giudice amministrativo ha quindi ritenuto che la violazione di detti principi – applicabili anche in materia di project financing – sarebbe idonea a viziare a monte il processo di formazione della scelta spettante all’Amministrazione tra due o più proposte di progetto, travalicando il confine della discrezionalità amministrativa.

Ne discenderebbe – si legge nella pronuncia in esame – l’obbligo per l’Amministrazione procedente di “esplicitare e rendere previamente conoscibili agli operatori economici tutti gli elementi utili per consentire l’approvazione della proposta di progetto, a partire dai criteri generali sulla cui base avverrà la scelta discrezionale di quest’ultima, proseguendo con la notizia di eventuali proposte di progetto presentate da altri operatori e per finire col termine per presentare eventuali modifiche necessaria all’approvazione della propria proposta” (cfr. punto 13.4 della sentenza). 

In altri termini, la valutazione spettante alla P.A., per quanto latamente discrezionale in ordine alla scelta tra due o più proposte di project financing da porre a base della successiva gara, rimarrebbe comunque un’attività amministrativa e procedimentalizzata e, quindi, soggetta ai principi generali. 

Peraltro, come riconosciuto dal T.A.R. Lazio, la trasparenza richiesta nell’ambito delle procedure competitive – estesa anche a quelle di project financing – sarebbe a beneficio degli stessi operatori economici che solo in questo modo potrebbero adattare e migliorare le proprie proposte al fine di andare incontro ai criteri e alle esigenze ritenute prioritarie dall’Amministrazione. 

Nella fattispecie, invece, il concessionario uscente aveva appreso, solo al momento della pubblicazione della delibera comunale impugnata (quindi ex post) la circostanza decisiva per l’individuazione del promotore, ossia la proposta di efficientamento energetico e messa in sicurezza statica del plesso scolastico (che avrebbe dovuto essere esplicitata ex ante), grazie alla quale era stato preferito l’altro operatore economico. 

Pertanto, il T.A.R., in accoglimento delle censure della ricorrente, ha affermato che la proposta di project financing, selezionata dall’Amministrazione sarebbe stata, in realtà, rivolta “al soddisfacimento di una finalità di interesse pubblico ulteriore rispetto a quella della efficiente gestione del bene demaniale, e cioè alla realizzazione di (altri) servizi e opere pubbliche da effettuarsi sul territorio comunale”. Più nello specifico, ha osservato il T.A.R., nella procedura si ravviserebbe “il chiaro intento del Comune di utilizzare, nel caso di specie, lo schema negoziale del project financing quale strumento per la soddisfazione di esigenze e obiettivi di interesse pubblico della comunità senza appesantire le finanze comunali, utilizzando come contropartita il rilascio della concessione turistico/ricreativa sul bene demaniale” (cfr. punto 13.7 della sentenza). 

La centralità del PEF per la valutaziffone delle proposte di progetto

Nella pronuncia in commento il T.A.R. Lazio si è inoltre occupato del profilo inerente alla fattibilità economica e finanziaria della proposta di progetto presentata dalla società concorrente, accogliendo la censura mossa dalla ricorrente, la quale lamentava la carenza, sotto tale profilo, della motivazione contenuta nella delibera comunale.  

Al riguardo, il Giudice amministrativo ha osservato che:

• “la fase valutativa della proposta richiede che venga indagata sin da subito l’appetibilità della proposta per il mercato settoriale e, soprattutto, la sua realizzabilità/fattibilità “non solo in astratto ma in concreto” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, I-quater, n. 5702/2017; Cons. St., III, n. 3747/2024)”;
• “il piano economico finanziario (PEF) presentato a supporto della proposta deve essere controllato dall’amministrazione procedente, e ciò indipendentemente dal fatto che sia o meno asseverato (T.A.R. Toscana, Firenze, I, n. 496/2024)”;
• “Tale step valutativo, in particolare, assume valenza preliminare e logicamente pregiudiziale rispetto alla fase di valutazione discrezionale dell’interesse pubblico della proposta esaminata” (cfr. punto 15.1 della sentenza). 

In proposito, il Giudice amministrativo ha anche richiamato il parere ANAC n. 9 del 28 febbraio 2024, che ha chiarito che la scelta da parte delle Amministrazioni di avvalersi dello strumento del partenariato pubblico-privato deve essere fondata “su approfondire valutazioni in ordine alla sua convenienza e fattibilità, per evitare, da un lato, che si intraprendano iniziative non realizzabili, e dall’altro, che, prendendo in considerazione tutti gli aspetti dell’operazione economica (idoneità del progetto a essere finanziato con risorse private, ottimizzazione del rapporto costi benefici, efficiente allocazione del rischio operativo, capacità dell’ente e disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale) dette iniziative risultino non convenienti per l’amministrazione” (cfr. punto 15.1. della sentenza). 

Nell’accogliere tale ulteriore censura, il T.A.R. Lazio ha quindi ritenuto illegittima l’istruttoria svolta dal Comune nell’ambito della quale sarebbe mancato un adeguato controllo circa la fattibilità economico-finanziaria (non sufficientemente documentata all’interno della proposta di progetto presentata dalla società concorrente) le cui risultanze avrebbero dovuto essere esplicitate “a cura e sotto la responsabilità del Comune” nella delibera di approvazione. 

Considerazioni conclusive

La sentenza in commento rappresenta una prima significativa pronuncia del Giudice amministrativo in materia di project financing, applicato alle concessioni balneari, a seguito dell’entrata in vigore del c.d. Decreto Correttivo.

Da un lato, infatti, il T.A.R. Lazio ha fornito importanti chiarimenti sulla nuova disciplina della finanza di progetto prevista dall’art. 193 del Codice degli Appalti (così come novellata dal “Decreto Correttivo” del 2024), esplicitandone i passaggi procedurali ed evidenziando gli obblighi di trasparenza e pubblicità sussistenti in capo alle Amministrazioni comunali nella fase preliminare di individuazione dell’interesse pubblico nonché nella successiva selezione della proposta. 

Dall’altro, pur in assenza di una specifica disciplina che espressamente consenta il ricorso alla finanza di progetto in materia di concessioni balneari, il T.A.R. Lazio ha comunque implicitamente ammesso la possibilità di presentare una proposta di progetto (secondo lo schema del project financing) al fine di conseguire una concessione demaniale marittima.

Per tale ultima ragione, la pronuncia in commento costituisce un passo significativo verso l’implementazione dei modelli di PPP disciplinati dal Codice dei Contratti Pubblici per l’affidamento delle concessioni balneari.