AGCM e impugnazioni proroghe San Felice e Gaeta

Concessioni demaniali marittime: l’AGCM impugna le proroghe disposte senza gara dal Comune di Gaeta e di San Felice Circeo

A cura di Avv. Daniele Bracci, Avv. Simona Gualtieri

Indice   

• Premessa
• I fatti
• Le concessioni demaniali nel Comune di Gaeta: le proroghe ex lege e l’utilizzo dell’istituto del project financing
• La situazione del Comune di San Felice Circeo: le osservazioni dell’AGCM sull’attuale normativa
• Conclusioni

Premessa

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – AGCM, stante la mancata adozione da parte del Comune di Gaeta e del Comune di San Felice Circeo di misure idonee a rimuovere le violazioni della concorrenza precedentemente ravvisate dalla medesima Autorità, ha preannunciato l’intenzione di impugnare al TAR i provvedimenti mediante cui tali Enti hanno esteso la durata delle concessioni demaniali marittime in essere fino al 30 settembre 2027, senza la contestuale indizione di procedure di gara per l’individuazione dei nuovi concessionari.

Segnatamente, ad avviso dell’AGCM, in entrambi i casi, la decisione degli Enti comunali di prorogare le concessioni attualmente in essere viola “i principi generali a tutela della concorrenza espressi dall’articolo 49 TFUE e dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della Direttiva 2006/123/CE (c.d. “Direttiva Servizi”). La decisione di ritardare l’applicazione della normativa euro-unitaria e l’apertura alla concorrenza del mercato, infatti, impedisce di cogliere i benefici che sarebbero derivati dal compimento delle procedure a evidenza pubblica in corso di svolgimento e finalizzate a nuovi affidamenti delle concessioni venute a scadenza”.

 

I fatti

In precedenza l’Autorità aveva prescritto agli Enti comunali, ai sensi dell’articolo 21-bis, comma 2, della legge n. 287/1990, di comunicare entro 60 giorni le misure che avrebbero inteso adottare per porre rimedio alle violazioni della concorrenza riscontrate, con la precisazione che laddove tali iniziative non fossero risultate conformi ai principi concorrenziali, l’Autorità si riservava di impugnare gli atti entro i successivi 30 giorni.

Tuttavia, il Comune di Gaeta e il Comune di San Felice Circeo hanno ribadito la piena legittimità del proprio operato e, quindi, hanno deciso di non adeguarsi alle prescrizioni rese dall’AGCM nel parere motivato.

Conseguentemente, l’Autorità ha disposto di impugnare dinanzi al TAR gli atti con cui le Amministrazioni comunali hanno disposto le proroghe delle concessioni demaniali marittime fino al 30 settembre 2027.

Sarà nuovamente il Giudice Amministrativo, quindi, a doversi pronunciare sulla legittimità dell’operato degli Enti rispetto alle proroghe disposte, nelle more dell’espletamento delle procedure di gara per l’assegnazione delle concessioni demaniali. 

Le concessioni demaniali nel Comune di Gaeta: le proroghe ex lege e l’utilizzo dell’istituto del project financing 

Con precipuo riferimento agli atti adottati dal Comune di Gaeta sono stati oggetto del parere reso dall’Autorità nella riunione del 28 maggio 2025 gli atti con cui l’Ente aveva disposto una proroga dell’efficacia delle concessioni demaniali, al massimo fino al 30 settembre 2027, nelle more dell’espletamento delle procedure di project financing per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime.

L’AGCM riconosce la possibilità di ricorrere allo strumento previsto dall’art. 193 D.Lgs. 36/2023 per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime, purchè tale scelta sia supportata da una motivazione a sostegno dell’interesse pubblico alla realizzazione degli interventi con siffatta modalità.

In particolare, ad avviso dell’Autorità, la scelta di voler includere la concessione demaniale marittima in un impianto contrattuale di partenariato pubblico privato deve “in ogni caso essere supportata da un adeguato impianto motivazionale, sia rispetto alla sussistenza di un effettivo interesse pubblico in capo all’ente, sia con riguardo alla presenza di tutti i presupposti di legge per la sua configurabilità”.

Gli atti adottati dal Comune di Gaeta non recano tale puntuale valutazione dell’interesse pubblico, né contengono alcun riferimento alla durata delle concessioni in relazione agli investimenti effettuati.

Quanto, invece, alla proroga ex lege delle concessioni demaniali al 30 settembre 2027, ad avviso dell’AGCM, tale scelta viola “i principi generali a tutela della concorrenza espressi dall’articolo 49 TFUE e dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della Direttiva Servizi. La decisione di ritardare l’applicazione della normativa euro-unitaria e l’apertura alla concorrenza del mercato, infatti, impedisce di cogliere i benefici che sarebbero derivati dal compimento delle procedure a evidenza pubblica in corso di svolgimento e finalizzate a nuovi affidamenti delle concessioni venute a scadenza”.

Dunque, a fronte delle violazioni alla normativa eurounitaria riscontrate, l’Autorità aveva invitato il Comune di Gaeta a comunicare entro 60 giorni le misure che avrebbe inteso adottare per porre rimedio alle violazioni della concorrenza riscontrate, con la precisazione che laddove tali iniziative non fossero risultate conformi ai principi concorrenziali, si riservava la facoltà di impugnare gli atti entro i successivi 30 giorni.

Il Comune di Gaeta, con comunicazione del 28 luglio 2025, ha ribadito la legittimità dei provvedimenti oggetto del parere motivato, non condividendo e contestando quanto affermato dall’Autorità nel parere motivato, e, pertanto, l’AGCM, nella propria riunione del 5 agosto 2025, ha annunciato che impugnerà i predetti provvedimenti dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale competente.

La situazione del Comune di San Felice Circeo: le osservazioni dell’AGCM sull’attuale normativa

Per quanto attiene al Comune di San Felice Circeo, l’AGCM, nella riunione del 24 giugno 2025, aveva deliberato di rendere parere motivato sugli atti dell’Ente con cui, da un lato, prendeva atto della necessità di adeguarsi alle novità normative intervenute, anche in tema di indennizzi al concessionario uscente, dall’altro, prorogava le concessioni in essere fino al 30 settembre 2027, predisponendo un cronoprogramma delle attività propedeutiche all’indizione delle procedure di gara.

Inoltre, veniva rilevato che il Comune aveva altresì pubblicato per un periodo di tempo ristretto (tra i tre e i cinque giorni) le richieste di proroga degli attuali concessionari.

A tal proposito, l’AGCM aveva osservato come l’Ente già in precedenza aveva disposto una proroga generale e indiscriminata delle concessioni in essere fino al 31 dicembre 2024, annullata in via giurisdizionale dal TAR Latina con la sentenza n. 821/2024.

Segnatamente, ad avviso dell’Autorità, nonostante l’inequivocabile decisione del TAR Latina, l’Ente, anziché dare avvio alle procedure di gara, aveva “pubblicato alcune istanze degli attuali gestori volte a richiedere l’autorizzazione per l’affidamento in gestione dei relativi stabilimenti per la stagione in corso, con modalità e tempistiche non conformi ai principi a tutela della concorrenza e ha deciso di differire l’avvio delle procedure a evidenza pubblica e prorogare al 30 settembre 2027 la validità delle concessioni in essere”. Nel medesimo parere, l’AGCM aveva fornito alcune osservazioni particolarmente interessanti rispetto alla conformità dell’attuale normativa rispetto ai principi di libera concorrenza.

Infatti, ad avviso dell’Autorità, l’attuale disciplina normativa si ispira ad un evidente favor per il concessionario uscente, in relazione tanto ai criteri di valutazione delle offerte, quanto alla previsione di un indennizzo per il concessionario uscente 

Per quanto attiene ai criteri di valutazione delle offerte, potrebbero derivare delle restrizioni della concorrenza “dalla mancata considerazione dell’esperienza e professionalità acquisita nello svolgimento di attività extra concessione o dalla valorizzazione eccessiva dell’attività svolta in concessione […] Tali requisiti possono infatti risultare ingiustificatamente restrittivi, privi dei connotati di necessità e proporzionalità, nonché idonei a integrare una preferenza in favore di operatori già attivi nel mercato”.

Quanto, invece, all’indennizzo in favore del concessionario uscente, tale previsione dovrebbe essere circoscritta “solo ai casi di tutela del legittimo affidamento (ove sussistente) del medesimo concessionario e comunque limitatamente al valore di eventuali investimenti da questo effettuati e non ancora ammortizzati al temine della concessione, per i quali non è possibile la vendita su un mercato secondario”.

L’Autorità, in conclusione del parere motivato, aveva ritenuto che gli atti adottati dal Comune di San Felice Circeo si ponessero in contrasto con i principi concorrenziali, invitando l’Ente a comunicare entro 60 giorni le misure che avrebbe inteso adottare per porre rimedio alle violazioni della concorrenza riscontrate, con la precisazione che laddove tali iniziative non fossero risultate conformi ai principi concorrenziali, si riservava la facoltà di impugnare gli atti entro i successivi 30 giorni.

L’Ente, in riscontro a tale richiesta, ha confermato la piena legittimità del provvedimento contestato, precisando i criteri e il cronoprogramma che intende seguire nell’espletamento delle procedure di gara (per le quali è stata prevista la pubblicazione degli atti di gara entro il 31 dicembre 2026).

Preso atto del mancato adeguamento al parere, l’Autorità, nella propria riunione del 23 settembre 2025, ha annunciato il ricorso avverso i predetti provvedimenti dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale competente.

Conclusioni

L’AGCM ritiene, quindi, che i provvedimenti adottati dal Comune di Gaeta e dal Comune di San Felice Circeo si pongano in contrasto con i princìpi concorrenziali e con la disciplina euro-unitaria, nella misura in cui, avendo disposto la proroga delle concessioni in essere senza la contestuale indizione delle procedure di gara, impediscono il confronto competitivo.

In conclusione, spetterà nuovamente al Giudice Amministrativo pronunciarsi – come già fatto in passato – sulla legittimità dell’operato delle Amministrazioni e, in particolare, sulla proroga dell’efficacia dei rapporti concessori.