Convenzioni in ambito sanitario: il Consiglio di Stato si pronuncia sui presupposti di legittimità dell’adesione.
Convenzioni in ambito sanitario: il Consiglio di Stato si pronuncia sui presupposti di legittimità dell’adesione.
A cura degli Avv.ti Daniele Bracci e Vincenzina Dima
Indice
Con la sentenza n. 9740 del 5.12.2024, la Terza Sezione del Consiglio di Stato, in un giudizio patrocinato dallo Studio Piselli & Partners, si è pronunciato sui parametri di legittimità dell’adesione, da parte di un’Azienda sanitaria locale, ad una convenzione stipulata dalla Centrale di committenza regionale.
In particolare, i giudici di Palazzo Spada hanno stabilito che, in sede di adesione ad una convenzione, il concetto di “modifica sostanziale” va inteso in senso relativo e non assoluto. Pertanto, laddove la convenzione originaria non contenga un programma regolatorio predeterminato, rigido e completo in ogni suo aspetto ma, al contrario, contempli espressamente la possibilità/necessità di adattare, in fase di sottoscrizione dei singoli contratti attuativi, ogni singola fornitura alle caratteristiche e alle esigenze delle singole Amministrazioni aderenti, non si potrà parlare di modifica sostanziale a fronte di variazioni parziali e di dettaglio.
Premessa
Nel caso esaminato, l’operatore economico già aggiudicatario di una Convenzione stipulata da ESTAR (Ente di supporto tecnico-amministrativo delle aziende sanitarie della Regione Toscana) per la fornitura di strumenti di analisi per i laboratori delle aziende sanitarie regionali, in scadenza nel luglio 2023, lamentava l’illegittimità dell’adesione dell’Azienda Sanitaria USL Toscana Sud Est alla Convenzione stipulata sempre da ESTAR nel 2022 per i laboratori dell’Az. Sanitaria USL Toscana Centro, avente ad oggetto la medesima strumentazione.
L’operatore economico ricorrente sosteneva in primo luogo l’illegittimità dell’azione delle Amministrazioni intimate in quanto avrebbero dato luogo ad un “confronto concorrenziale atipico” e perciò illegittimo, poiché idoneo a sottrarre la competizione alle regole dell’evidenza pubblica, tra:
- l’offerta dallo stesso proposta in vista del possibile rinnovo della Convenzione stipulata nel 2018, e
- l’offerta presentata dall’impresa aggiudicataria della “Convenzione Toscana Centro” in vista dell’adesione alla stessa da parte della AUSL Toscana Sud Est.
Con un secondo motivo di gravame, la società ricorrente lamentava l’illegittimità dell’adesione alla convenzione precedentemente sottoscritta da ESTAR per conto di un’altra Azienda, in quanto ritenuta in violazione del parametro di invarianza sostanziale rispetto alle condizioni contrattuali originarie.
La sentenza del Consiglio di Stato
Confermando il giudizio di primo grado reso dal TAR Toscana, Sezione III, con sentenza n. 724/2024, il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato il primo motivo di appello, ritenendo che nella specie vi fossero due distinte vicende negoziali.
In particolare, ad avviso del Collegio, l’Amministrazione ha legittimamente valutato quale delle due convenzioni (se la Convenzione Toscana Sud Est oggetto di rinnovo, ovvero la Convenzione Toscana Centro, oggetto di adesione) meglio aderisse alle sue specifiche necessità, “seguendo un percorso che non ha sollecitato i due operatori alla formulazione di offerte “inedite” ma che ha preso a riferimento accordi contrattuali già consolidati, non svolto su binari avulsi dal modulo della evidenza pubblica ma consentiti dalle clausole opzionali – di rinnovo e adesione – previste dalle convenzioni in essere.” (pag. 9 della sentenza).
Ancora, secondo il Consiglio di Stato, “Entrambe le opzioni – di proroga e adesione – sono … state esercitate sulla base di clausole meramente facoltative che autorizzavano l’ente ad avvalersi della espansione temporale o della estensione soggettiva delle convenzioni in essere, senza in alcun modo vincolarle ad una condizione di maggiore o minore convenienza comparativa esterna, sicché le considerazioni espresse in tal senso nella determina n. 1429/2023 (di adesione) non possono rappresentare un parametro di riscontro della legittimità delle scelte effettuate, essendo queste, come detto, espressive di una opzione discrezionale, potestativa ed astratta da specifici vincoli motivazionali, fatti salvi quelli della coerenza (questi sì sindacabili) con i presupposti del potere negoziale di volta in volta esercitato (di rinnovo o di adesione).” (pag. 11 della sentenza).
Il Consiglio di Stato ha quindi confermato l’inammissibilità della comparazione operata dall’appellante, in quanto volta a sostituire il proprio giudizio tecnico a quello dell’Amministrazione.
Il Collegio ha altresì ritenuto infondato il secondo motivo di gravame, volto a contestare la legittimità dell’adesione alla Convenzione Toscana Centro.
A tal riguardo, il Collegio ha evidenziato che l’estensione ad altre Aziende sanitarie regionali era prevista dalla stessa Convenzione oggetto di adesione, secondo cui: “ESTAR si riserva la facoltà di estendere le condizioni contrattuali della presente Convenzione ad Enti eventualmente previsti in normative o disposizioni della Regione Toscana, che per disposizione di legge e/o a seguito di stipula di apposita Convenzione si avvalgano di ESTAR per l’approvvigionamento di forniture e servizi”.
In tale novero – conferma il Consiglio di Stato – si comprendono tutte le Aziende Sanitarie interessate dalla convenzione, quindi tanto quelle rientranti nell’ambito territoriale della AUSL TC, quanto quelle successivamente aderenti, inclusa tra queste la AUSL TSE, e ciò in forza della suddetta clausola di adesione.
Inoltre, i giudici di Palazzo Spada hanno chiarito che l’adattabilità delle strumentazioni alle specifiche esigenze caratteristiche dei laboratori di ciascuna Azienda sanitaria discende dal canone interpretativo di cui all’art. 1369 del codice civile secondo cui le clausole contrattuali devono “essere intese nel senso più conveniente alla natura e all’oggetto del contratto”, ed era peraltro espressamente prevista dalla Convenzione Toscana Centro secondo cui “… ogni Ente tra quelle offerte, può individuare le apparecchiature compatibili con le dimensioni e la conformazione dei propri laboratori e necessarie allo svolgimento delle proprie attività di analisi”.
Nel merito, ad avviso del Collegio “non si può affermare, a fronte della identità dei componenti solo diversamente configurati, che la strumentazione sia cambiata.”.
Per tali ragioni, condividendo le motivazioni del Giudice di prime cure, il Consiglio di Stato ha ribadito che “il concetto di “modifica sostanziale” ha carattere relativo e deve essere perciò rapportato allo specifico oggetto e alle complessive condizioni del contratto originario; laddove infatti – come nel caso di specie – lo stesso non contenga un programma regolatorio predeterminato, rigido e completo in ogni suo aspetto ma, al contrario, contempli espressamente la possibilità/necessità di adattare, in fase di sottoscrizione dei singoli contratti attuativi, ogni singola fornitura alle caratteristiche e alle esigenze delle singole Amministrazioni aderenti, non si potrà parlare di modifica sostanziale a fronte di variazioni parziali e di dettaglio…”.
Conclusivamente, il ricorso in appello è stato integralmente rigettato, confermando la legittimità dell’operato delle Amministrazioni interessate.
