La differenza tra le concessioni di beni pubblici e gli appalti pubblici: la Sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 5081 del 26 giugno 2026

La differenza tra le concessioni di beni pubblici e gli appalti pubblici: la Sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 5081 del 26 giugno 2026

A cura di Avv. Tania Rea e Dott.ssa Matilde Massimo

• Abstract
• L’istituto della concessione demaniale: valorizzazione del bene pubblico e differenze con gli appalti pubblici 
• Conclusioni

Abstract

Con la recentissima sentenza n. 5081 del 26 giugno 2026, il Consiglio di Stato ha definito concettualmente l’istituto delle concessioni di beni demaniali differenziandoli dai contratti d’appalto. 

In tal senso, il Collegio ha rammentato che le concessioni di beni demaniali vanno annoverate tra i cd. contratti attivi della PA, ai quali va applicata la legge generale sulla contabilità dello stato (R.D. n. 2440 del 1923), differenziandole dai contratti d’appalto che, invece, vanno annoverate tra i contratti passivi, ai quali si applica la disciplina del Codice dei contratti pubblici (D.lgs. n. 36/2023 ss.mm.ii.). 

In particolare, il Collegio si è soffermato sulla differente ratio tra i due istituti: l’appalto risponde a una logica di approvvigionamento di beni o servizi per la Pubblica Amministrazione; la concessione di beni si basa, invece, su una condizione totalmente diversa: il concessionario viene posto nella condizione di utilizzare un bene della collettività a patto che lo stesso sia in grado di svolgere l’attività al fine di “razionalizzare e di sfruttarne al meglio, in un’ottica di interesse pubblico, le potenzialità”.

Su tali basi, il Collegio ha escluso categoricamente che nel caso in esame, relativo alle concessioni di aree del demanio marittimo, possano trovare applicazione le regole processuali di cui agli art. 119 e 120 del CPA.

A tal riguardo, ha espressamente dichiarato che i suddetti articoli si applicano “ai soli “giudizi aventi a oggetto le controversie relative ai provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture”, e non alle controversie che riguardano l’affidamento di una concessione in uso di un’area demaniale marittima…”.  

 

L’istituto della concessione demaniale: valorizzazione del bene pubblico e differenze con gli appalti pubblici

La vicenda in esame trae origine da una procedura comparativa per l’affidamento in concessione di aree del demanio marittimo destinate ad attività di venticoltura. Più nello specifico il Collegio, pronunciandosi sulla legittimità di uno dei profili richiesti dalla procedura selettiva, ossia sull’inclusione del personale impiegatizio nella base di calcolo dell’estensione di area demaniale concedibile, ha riconosciuto la logica premiale su cui si fondano le procedure comparative, finalizzata alla massimizzazione dell’interesse pubblico nell’utilizzo del bene attraverso la selezione del soggetto che offre le migliori garanzie di valorizzazione dello stesso secondo criteri di interesse generale. 

La decisione del Consiglio di Stato risalta la natura funzionale della concessione di beni pubblici: il bene è affidato per un uso compatibile con l’interesse pubblico, selezionando chi garantisce la più “proficua utilizzazione”, in coerenza con la disciplina di cui agli artt. 36 e 37 del Codice della navigazione (Regio decreto n. 327/1942 ss.mm.ii.). Ed è proprio sulla base di tale presupposto che il Collegio esclude l’applicazione delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici unitamente alle citate norme processuali sui riti speciali di cui agli artt. 119 e 120 CPA. 

In tale prospettiva la decisione contribuisce a far emergere con maggiore chiarezza la distinzione tra la concessione di beni demaniali e gli appalti pubblici. Questi ultimi, infatti, sono regolati dal Codice dei contratti pubblici e rispondono a una funzione differente rispetto a quella propria di valorizzazione del bene pubblico che caratterizza le concessioni demaniali: nel contratto d’appalto l’Amministrazione intende acquisire lavori, servizi o forniture necessari allo svolgimento della propria attività dietro il pagamento di corrispettivo all’operatore affidatario, le concessioni di servizi, invece, si caratterizzano per il corrispettivo nel diritto di gestione e per l’assunzione del rischio operativo, attraverso i quali l’operatore non riceve un compenso fisso dalla Pubblica Amministrazione, ma viene remunerato tramite i ricavi derivanti dall’utenza finale.

 

Conclusioni

In conclusione, tale pronuncia assume rilevanza poiché contribuisce a fare chiarezza su istituti di diritto amministrativo che, pur accomunati sotto alcuni profili, presentano natura e funzioni profondamente diverse. In particolare, il Consiglio di Stato ribadisce alle Amministrazioni e agli Operatori economici che all’istituto della concessione di beni demaniali non si applica il Codice dei contratti pubblici, in quanto contratto attivo escluso ai sensi dell’art. 13 del medesimo Codice.