ANAC DELIBERA N. 164/2025: uso improprio di proroghe e rinnovi contrattuali, ricorso reiterato alla procedura negoziata senza bando, criticità organizzative anche nell’attribuzione del ruolo del RUP.

ANAC DELIBERA N. 164/2025: uso improprio di proroghe e rinnovi contrattuali, ricorso reiterato alla procedura negoziata senza bando, criticità organizzative anche nell’attribuzione del ruolo del RUP.

A cura di Avv. Giuseppe Imbergamo, Avv. Tania Rea

Indice

• Introduzione
• Il rinnovo del contratto già scaduto è equiparato a illegittimo affidamento senza gara
• La proroga tecnica non può essere utilizzata senza prima aver avviato la procedura volta all’individuazione di un nuovo contraente
• La procedura negoziata senza bando: i limiti dell’urgenza e i doveri della PA
• Principio di unicità del RUP: figura centrale anche se coadiuvato da responsabili di fase

Introduzione

A fine dicembre 2024, a seguito di diverse segnalazioni da parte di un Operatore economico, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha avviato un procedimento di vigilanza nei confronti di una Stazione Appaltante, consistenti in presunte illegittime proroghe contrattuali e nuovi affidamenti in favore della medesima Impresa.

In estrema sintesi, l’Autorità, con il predetto procedimento ha provveduto a verificare anche la legittimità di numerose altre forniture di beni per le quali la Stazione Appaltante ha adottato l’istituto della proroga tecnica e la procedura negoziata. 

Ebbene, sono tante e anche di grave entità le irregolarità riscontrate dall’Autorità nella gestione degli affidamenti pubblici da parte della Stazione Appaltante che sono state oggetto della corposa Delibera del 2 aprile 2025, n. 164, nella quale sono stati affrontati diversi temi in materia di contratti pubblici: il rinnovo, la proroga tecnica, la procedura negoziata e il RUP.

Il rinnovo del contratto già scaduto è equiparato a illegittimo affidamento senza gara

Nel caso analizzato, il rinnovo è stato formalizzato oltre due mesi dopo la scadenza contrattuale, senza che fosse stato attivato alcun iter per l’individuazione di un nuovo contraente. Ebbene, secondo l’Autorità, il rinnovo – per definizione – deve essere disposto prima della scadenza del contratto originario. 

Pertanto, l’Autorità ha chiarito che non è ammessa la prosecuzione di fatto del rapporto con l’Operatore economico in assenza di un adeguato titolo negoziale. Ciò in quanto qualsiasi provvedimento successivo alla scadenza del contratto, anche se motivato con esigenze di continuità del servizio, equivale a un nuovo affidamento senza gara, in contrasto con tutti i principi di evidenza pubblica.

La proroga tecnica non può essere utilizzata senza prima aver avviato la procedura volta all’individuazione di un nuovo contraente

Nel caso analizzato, la Stazione Appaltante non ha avviato alcuna procedura finalizzata all’individuazione di un nuovo contraente, ma solo improbabili “lavori prodromici” ad oggi non conclusi. 

Pertanto l’Autorità, con riferimento all’istituto della proroga tecnica, disciplinata all’art. 106, comma 11, del Dlgs. n. 50/2016 ss.mm.ii. – attuale art. 120, comma 11 del D.lgs. 36/2023 ss.mm.ii. – ha ribadito che la stessa può essere disposta solo:

• • per contratti ancora in esecuzione;
  • come misura temporanea e limitata al tempo strettamente necessario per completare la nuova procedura;

• a condizione che la suddetta procedura, volta ad individuare un nuovo contraente, sia stata effettivamente avviata.

La procedura negoziata senza bando: i limiti dell’urgenza e i doveri della PA

Nel caso analizzato, l’Autorità ha rilevato l’abuso da parte della Stazione Appaltante dell’istituto della procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, disciplinata all’art. 63, comma 2, lett. c) del D.lgs. n. 50/2016 ss.mm.ii., attuale art. 76, comma 2, lett. c), del D.lgs. 36/2023 ss.mm.ii..

Secondo l’Autorità, la Stazione Appaltante non ha rispettato il presupposto dell’estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili e non imputabili alla stessa. Al contrario, l’Autorità ha ritenuto che l’urgenza addotta dalla Stazione Appaltante è stata autogenerata da mere inefficienze organizzative.

Da qui l’osservazione per cui la Stazione Appaltante, consapevole della scadenza del contratto ponte già prorogato più volte, avrebbe dovuto attivare per tempo una gara ordinaria o competitiva, svolgendo anche una consultazione di mercato e garantendo l’accesso alla gara a più Operatori economici.

Il ricorso illegittimo alla procedura negoziata ha, invece, compresso il confronto concorrenziale senza adeguata giustificazione, in violazione del principio di imparzialità e trasparenza.

Infine, l’Autorità ha chiarito che l’utilizzo della procedura negoziata, senza previa pubblicazione del bando, ha natura eccezionale ed è lecita solo se ricorrono cumulativamente i seguenti requisiti:

• l’urgenza deve derivare da eventi imprevedibili, non imputabili alla SA;

• deve essere motivata in modo circostanziato;
• deve essere limitata nel tempo e nell’oggetto.

Principio di unicità del RUP: figura centrale anche se coadiuvato da responsabili di fase

Nel caso esaminato, l’Autorità ha rilevato che la Stazione Appaltante ha nominato due RUP con funzioni parzialmente sovrapposte, senza quindi adottare un modello organizzativo coerente con quanto previsto dall’art. 15, comma 4 del D.lgs. n. 36/2023 ss.mm.ii..

Più precisamente, secondo l’Autorità la Stazione Appaltante ha violato il principio di unicità del RUP, dal momento che non sembrerebbe essere stata esplicitata alcuna ripartizione di responsabilità tra “responsabile di affidamento” e “responsabile di esecuzione” da parte della Stazione Appaltante. 

L’Autorità ha infatti rammentato che l’art. 15, comma 4, del Codice stabilisce che “Ferma restando l’unicità del RUP, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono individuare modelli organizzativi che prevedano la nomina di un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione, e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, restando comunque attribuite al RUP le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento”.

L’art. 6 dell’Allegato I.2 chiarisce che il RUP ha il compito di:

• coordinare l’intero processo contrattuale, dalla programmazione all’esecuzione;
• garantire il rispetto di tempi, costi e standard qualitativi;
• supervisionare la sicurezza in fase di esecuzione;
• indirizzare e controllare i responsabili di fase, ove presenti.

Dunque, il RUP è investito di una primaria funzione, ossia quella di assicurare la piena realizzazione dell’intervento, dalla fase di programmazione alla completa esecuzione dello stesso.