Concessioni demaniali: CdS su opere non amovibili e indennizzi per i concessionari uscenti

Concessioni demaniali: il Consiglio di Stato recepisce l’indirizzo della CGUE in tema di acquisizione delle opere non amovibili al patrimonio dello Stato e limiti agli indennizzi per i concessionari uscenti

A cura di Avv. Daniele Bracci e Dott. Alberto Boscarato

Con l’attesa sentenza n. 08024/2025, il Consiglio di Stato è tornato a pronunciarsi in materia di concessioni demaniali turistico ricreative, applicando la disciplina italiana sull’acquisizione allo Stato, a titolo gratuito e alla scadenza, delle opere non amovibili eseguite sull’area demaniale (art. 49 cod. nav.), ritenuta legittima dalla CGUE.

L’eventuale indennizzo è consentito, se previsto nella concessione demaniale e a carico del subentrante, limitatamente alla quota d’investimento non ancora ammortizzata.

Sul versante economico, è ribadita la legittimità dei canoni pertinenziali maggiorati e della loro applicazione ai rapporti in corso. Resta incerto l’ambito oggettivo delle opere rilevanti ai fini della remunerazione, con una distinzione rimessa a valutazioni caso per caso. Ne deriva l’esigenza di criteri tecnici uniformi (classificazione delle opere, metodi di ammortamento, oneri probatori) per garantire certezza operativa a bandi, perizie e contabilità.

INDICE

• La vicenda processuale
• L’effetto devolutivo ex art. 49 cod. nav.: quando e come opera
• La dimensione contrattuale salva la norma nazionale
• Il punto critico: indennizzo e opere non ammortizzate
• Canoni
• Conclusioni 

La vicenda processuale 

La vicenda trae origine dall’appello proposto dalla Società Italiana Imprese Balneari S.r.l. (SIIB s.r.l.) contro una sentenza del TAR Toscana (n. 380/2021). La società contestava l’operato del Comune di Rosignano Marittimo, che aveva riqualificato una serie di manufatti realizzati sull’area demaniale (fin dal 1928, con opere successive al 1958) come pertinenze demaniali acquisite ex lege ai sensi dell’art. 49 Cod. Nav., con conseguente applicazione di canoni maggiorati.

L’appellante sosteneva la contrarietà dell’acquisizione gratuita delle opere (l’incameramento statale, ex art. 49 cod. nav.) ai principi eurounitari, in particolare agli artt. 49 e 56 TFUE. A fronte di questi dubbi di compatibilità, il Consiglio di Stato, con Ordinanza n. 8010 del 15 settembre 2022, ha rimesso la questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. La Corte di Giustizia si è pronunciata con la sentenza dell’11 luglio 2024 (Causa C-598/22), la cui interpretazione è stata ora recepita e applicata dal Consiglio di Stato con la sentenza in commento.

L’effetto devolutivo ex art. 49 cod. nav.: quando e come opera 

In primo luogo, il Consiglio di Stato ribadisce con forza i cardini dell’istituto dell’incameramento statale. In base all’art. 49, comma primo, Cod. Nav., la proprietà delle opere non amovibili realizzate dal concessionario sull’area demaniale viene acquistata dallo Stato automaticamente (ipso iure) nel momento in cui cessa l’efficacia del titolo concessorio. L’eventuale ricognizione amministrativa (o l’accertamento giurisdizionale) del diritto di proprietà in capo allo Stato ha effetti soltanto dichiarativi e accertativi di una situazione giuridica già costituitasi per effetto della disposizione di legge (così al punto 10.8). Non è, infatti, necessario alcun provvedimento amministrativo formale per l’acquisto delle opere al patrimonio dello Stato.

Inoltre, la sentenza conferma che le opere realizzate dal concessionario sull’area demaniale, laddove classificate come opere non amovibili (o “di difficile rimozione”), sono da considerarsi pertinenze demaniali, in quanto tali rientranti nel meccanismo di acquisizione gratuita e automatica previsto dall’art. 49 Cod. Nav.

La dimensione contrattuale salva la norma nazionale

Il cuore della decisione, oggetto del rinvio pregiudiziale alla CGUE, si concentra sulla compatibilità dell’Art. 49 cod. nav. con l’ordinamento europeo. Sono respinti i motivi di appello dal secondo al sesto.

Recependo il disposto della Corte Europea, al punto 15, il Consiglio di Stato evidenzia che l’elemento di equilibrio – che consente di escludere il contrasto con il diritto unionale – risiede nella facoltà di negoziare l’indennizzo in sede convenzionale. Infatti, nell’ordinanza di rinvio, la Corte di Giustizia ha chiarito che l’acquisizione gratuita delle opere non amovibili non è una “cessione forzosa”, in quanto l’Art. 49, comma primo, cod. nav. opera solo in via suppletiva («Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione»).

Nella sentenza in esame, il Consiglio di Stato sottolinea la conseguenza pratica di questo principio: l’acquisizione gratuita delle opere può essere esclusa per volontà delle parti. Poiché l’effetto traslativo della proprietà si verifica ipso iure alla scadenza della concessione (nel caso in esame, il 31 dicembre 2008), la questione dell’indennizzo per le opere acquisite dallo Stato andava negoziata tra le parti del rapporto concessorio quanto meno all’atto del rinnovo della concessione. L’appellante, avendo accettato senza riserve la concessione n. 181/2009 (che non prevedeva espressamente alcun indennizzo), non può ora dolersi della mancata previsione di patti derogatori.

Il punto critico: indennizzo e opere non ammortizzate 

Il punto 16 della decisione è decisivo: chiarite la natura non espropriativa dell’acquisizione gratuita ex art. 49 (16.3-16.7), il Consiglio di Stato apre una finestra (non senza ambiguità) sulla tutela degli investimenti effettuati dai concessionari uscenti. Il collegio ammette, nel punto 16.8, che: “Ciò comunque non impedisce di valutare, nell’ambito delle future gare da espletarsi per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime e, quindi, dei relativi bandi, la concreta possibilità di riconoscere al concessionario uscente e a carico di quello subentrante l’equa remunerazione degli investimenti effettuati per le opere installate sul demanio marittimo, nel caso vi siano investimenti non ammortizzati e per la sola parte non ammortizzata mediante l’attività economica svolta sull’area demaniale in concessione...”. Come espressamente rilevato, questa apertura mira a contemperare la libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) con i principi di concorrenza, imparzialità e accesso al mercato. 

Invero, la sentenza presenta profili non privi di ambiguità operativa. Da un lato, il Consiglio di Stato ribadisce che le opere non amovibili sono incamerate ex art. 49 cod. nav. alla scadenza gratuitamente (salvo patto contrario); dall’altro, al punto 16.8 apre, per il futuro e in sede di gara, alla possibilità di riconoscere al concessionario uscente – a carico del subentrante – una remunerazione limitata alla sola quota non ammortizzata degli investimenti. 

Resta, però, indeterminato l’oggetto: la decisione non precisa quali “opere” possano integrare il perimetro degli investimenti remunerabili, rinviando piuttosto a valutazioni caso per caso, alla luce della natura specifica delle opere e dell’equilibrio economico-finanziario. Tale vuoto definitorio rischia di alimentare incertezza applicativa e contenzioso nella fase di predisposizione dei bandi. 

Peraltro, tale indeterminatezza incide direttamente sugli adempimenti ex art. 4, comma 9, l. 118/2022, come modificato dal D.L. 131/2024 conv. in l. 166/2024, che pretendono – prima del bando – l’acquisizione, da parte dell’ente concedente, di una perizia asseverata, commissionata dal medesimo ente (con professionisti individuati su indicazione del Consiglio nazionale dei commercialisti) e imputata, nei costi, al concessionario uscente. 

In assenza di criteri normativi chiari su quali categorie di opere siano indennizzabili e come se ne calcoli la quota non ammortizzata, il perito si trova a operare in un quadro privo di tassonomie e metodi uniformi (classificazione tecnico-edilizia; regole di ammortamento; prova dei residui), con un’evidente asimmetria di rischio per tutti i soggetti coinvolti. 

Il recente parere del Consiglio di Stato, n. 00750/2025 dell’8 luglio 2025, sullo schema di “decreto indennizzi” del MIT ha peraltro evidenziato criticità proprio su impostazione, criteri e impatti concorrenziali della disciplina proposta, conducendo fino a un sostanziale stop allo schema. 

La vicenda conferma che, senza una cornice tecnica uniforme (definizioni di amovibilità/non amovibilità ai fini indennitari; criteri standard di ammortamento; oneri probatori e documentali; regole di calcolo e cap), è difficile per i professionisti pervenire a perizie affidabili e omogenee, con il rischio di rinvii o impugnazioni in serie.

Canoni 

Infine, per quanto riguarda la determinazione dei canoni (punto 19), il Consiglio di Stato respinge le censure contro l’applicazione dell’incremento di cui alla L. n. 296/2006 (art. 1, comma 251). Il Collegio afferma che tali aumenti non sono improvvisi e perseguono obiettivi di finanza pubblica e di valorizzazione dei beni, mirando a una maggiore redditività e un riequilibrio con i prezzi di mercato. La norma non introduce limiti temporali ed è applicabile anche ai rapporti concessori in corso, in linea con l’evoluzione giurisprudenziale e costituzionale.

 

Conlcusioni 

In conclusione, la Sentenza 8024/2025 chiude il cerchio sulla compatibilità europea dell’Art. 49 Cod. Nav., affermando che la devoluzione gratuita delle opere non amovibili al demanio è intrinseca al principio di inalienabilità e non viola la libertà di stabilimento, purché sia garantita la facoltà negoziale tra le parti. Tuttavia, l’apertura all’equa remunerazione degli investimenti non ammortizzati (punto 16.8), pur essendo un tentativo di bilanciare la perdita della proprietà con l’iniziativa economica, richiede urgenti chiarimenti normativi e giurisprudenziali per definire l’ambito esatto delle opere a cui tale meccanismo di indennizzo si applica.