REATI CONTRO LA P.A.: IN GAZZETTA IL DECRETO «SPAZZACORROTTI»

Articolo a cura del Prof. Mauro Miccio e dell’Avv. Sara Lepidi

Sulla Gazzetta ufficiale n. 13 del 16 gennaio 2019 è stata pubblicata la legge 9 gennaio 2019, n. 3 recante “Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione, nonché in materia di prescrizione del reato e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici”.

In particolare, il capo I del testo, (artt. da 1 a 6), prevede una serie di interventi su codice penale, codice di procedura penale, codice civile, ordinamento penitenziario (nonché su alcune leggi speciali), con l’obiettivo di potenziare l’attività di prevenzione, accertamento e repressione dei reati contro la PA, riguardati come fenomeno endemico e pervasivo, che alimenta mercati illegali, distorce la concorrenza, e, in definitiva, comportando costi elevatissimi per la collettività.

La Riforma, divenuta nota come disegno di legge “Spazzacorrotti”, si è resa necessaria anche per dare corso alle istanze in tal senso provenienti dall’Unione Europea e da organismi internazionali: sono state dunque apportate modifiche normative ad hoc, al fine di conformare l’ordinamento interno agli obblighi convenzionali in materia di corruzione.

La scelta del legislatore suscita peraltro non poche perplessità, laddove tende ad equiparare il trattamento dei reati contro la PA a quello dei delitti di stampo mafioso, con ciò trascurando i rilevanti aspetti che li differenziano.

Con riguardo ai primi, infatti, si tratta di fattispecie che si concretizzano in condotte connotate da un incontro specifico e circoscritto tra domanda ed offerta di prestazioni contrarie ai doveri derivanti dal pubblico incarico esercitato da uno dei due soggetti agenti; nei secondi, al contrario, l’elemento caratterizzante è rintracciabile nella presenza di un consorzio criminoso mirante alla commissione di una pluralità di illeciti.

In sostanza, con il provvedimento in esame risulta ampliato l’ambito applicativo ed inasprite le pene accessorie conseguenti alla condanna per reati contro la P.A., in particolare mediante:

  • l’eliminazione di alcuni attuali automatismi procedurali (intervenendo anche sulla disciplina del patteggiamento);
  • la riduzione della possibilità di mitigare la pena accessoria temporanea in rapporto alla durata della pena principale;
  • l’aggiunta del divieto perpetuo di contrattare con la P.A., anche laddove detti reati si manifestino attenuati dalle circostanze della particolare tenuità o della collaborazione fattiva di cui ai commi primo e secondo dell’art. 323 bis c.p.;
  • la previsione, che la sanzione accessoria ricada anche sul privato corruttore, intermediario ex art. 346 bis c.p. o puro millantatore di credito.

L’incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione e l’interdizione dai pubblici uffici (art. 317-bis c.p.) sono rese perpetue in caso di condanna superiore a 2 anni di reclusione; viene ridotto da 3 a 2 anni di reclusione il limite di pena edittale che comporta l’interdizione temporanea (è espunto il riferimento alle attenuanti ai fini della determinazione della pena); è aumentata la durata della misura accessoria prevedendo un minimo di 5 e un massimo di 7 anni (i limiti ordinari previsti dall’art. 28 c.p. sono fissati tra 1 e 5 anni).

L’interdizione dai pubblici uffici permane anche in caso di riabilitazione del condannato, per ulteriori 7 anni, laddove il riabilitato fornisca prove di effettiva e costante buona condotta (introduzione di un nuovo settimo comma nella disposizione dell’art. 179 c.p.). L’incapacità di contrattare con la p.a. è introdotta anche come misura interdittiva, da applicare all’imputato prima della condanna.

In tema di sospensione condizionale della pena, viene modificato il quarto comma dell’art. 165 c.p. relativo agli obblighi del condannato per specifici reati contro la pubblica amministrazione che accede al beneficio, subordinando la relativa concessione al pagamento della riparazione pecuniaria in favore dell’amministrazione lesa e consentendo al giudice di non estenderne gli effetti alle pene accessorie.

L’obbligo alla riparazione pecuniaria, di cui all’art. 322 quater, imposta sino ad oggi per le ipotesi di delitto commesse da un pubblico agente a danno della Pubblica amministrazione, viene estesa, divenendo dunque condizione per accedere al beneficio della sospensione condizionale della pena, anche nei confronti del privato che ha corrisposto il denaro o la diversa utilità al pubblico agente (ipotesi di cui all’art. 321 c.p.).

Per il delitto di corruzione per l’esercizio della funzione (art.318 c.p.), è aumenta la pena della reclusione sia nei limiti minimi (da uno a tre anni) che in quelli massimi (da sei a otto anni), con conseguente aumento anche dei termini di prescrizione del reato.

Novellato anche l’articolo 323- ter c.p., mediante l’introduzione di una inedita causa di non punibilità di alcuni delitti contro la pubblica amministrazione, in presenza di collaborazione, ovvero di un comportamento volontario, tempestivo, concretamente antagonista rispetto alla condotta delittuosa, sintomatico di un autentico ravvedimento. Si considera, pertanto non punibile chi, avendo commesso uno dei fatti di cui agli artt. 318, 319, 319 ter, 319 quater, 320, 321, 322 bis[19], 353, 353 bis o 354 c.p., “prima di avere notizia che nei suoi confronti sono svolte indagini in relazione a tali fatti e, comunque, entro quattro mesi dalla commissione del fatto, lo denuncia volontariamente e fornisce indicazioni utili e concrete per assicurare la prova del reato e per individuare gli altri responsabili”.

Al fine di risolvere annosi problemi interpretativi e di coordinamento, è stabilita l’abrogazione del delitto di millantato credito, fatto rientrare all’interno della fattispecie di cui all’art. 346 bis c.p. (traffico di influenze illecite); prevista anche la punibilità del privato che si fa convincere dal millantatore a dare o promettere l’utilità indebita.

Nella nuova formulazione, il “vantaggio patrimoniale” è sostituito con il più ampio concetto di “altra utilità”: in altri termini, che caratterizza l’agire del soggetto “intermediatore” tra il privato ed il pubblico ufficiale perde l’originaria connotazione di tipo strettamente economico.

Prevista la perseguibilità d’ufficio di alcuni delitti contro il patrimonio, tra i quali figura l’appropriazione indebita (con scelta politica che pare invero ben poco attenta alle problematiche contingenti legate all’”intasamento” di procure e Tribunali).

Tra le modifiche al codice civile, il provvedimento interviene sulle disposizioni penali in materia di società, consorzi ed altri enti privati, prevedendo la procedibilità d’ufficio per i delitti di corruzione tra privati (art. 2635 c.c.) e di istigazione alla corruzione tra privati (art. 2635-bis c.c.).

Sulla falsariga dell’intervento effettuato nei confronti delle persone fisiche, si inaspriscono le sanzioni interdittive (portando a cinque anni la durata minima e a dieci anni la durata massima) nel caso di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica (D.Lgs. 231/2011), in relazione alla commissione dei delitti di concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità e corruzione: il condannato a pena perpetua potrà chiedere la riabilitazione, dopo almeno tre anni dalla data in cui la pena principale è stata eseguita, ma dovrà attenderne altri sette per l’estinzione della pena accessoria perpetua, senza poter contare sulla scorciatoia oggi rappresentata dal buon esito dell’affidamento in prova ai servizi sociali.

La formulazione del reato di indebita percezione di erogazioni ai danni dello Stato (art. 316 ter comma 1 c.p.) si arricchisce di un nuovo periodo in base al quale «la pena è della reclusione da uno a quattro anni se il fatto è commesso da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un pubblico servizio con abuso della sua qualità o dei suoi poteri».

Con riguardo alla fase delle indagini penali, la Riforma prevede l’abrogazione del comma secondo dell’art. 6 D.Lgs. n. 216/2017, stabilendo che l’intercettazione di comunicazioni inter praesentes, compiute con captatore informatico (c.d. Trojan horse), sia sempre consentita, non solo con riferimento alle ipotesi di cui ai commi 3 bis e 3 quater dell’art. 51 c.p.p., ma anche per “i delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione puniti con la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni, determinata ai sensi dell’art. 4 [c.p.p.]” (nuovo art. 266 comma 2 bis c.p.p.).

Si statuisce, altresì, che il decreto che autorizza l’intercettazione ambientale mediante captatore informatico, con riferimento a siffatta tipologia di delitti contro la P.A., possa essere validamente emesso anche senza l’indicazione «dei luoghi e del tempo, anche indirettamente determinati, in relazione ai quali è consentita l’attivazione del microfono» (art. 267 comma 1 c.p.p.). Dunque, le intercettazioni ambientali intradomiciliari, effettuate con l’uso dei programmi non dovranno più essere sorrette dal requisito della c.d. suspicio perdurantis criminis, previsto in linea generale – salvo i casi di procedimenti per gravi delitti associativi o di matrice terroristica.

Sotto tale profilo, l’equiparazione tra delitti di cui ai commi 3 bis e 3 quater dell’art. 51 c.p.p. e delitti dei pubblici agenti contro la P.A. puniti con la reclusione non inferiore a cinque anni nel massimo (ossia, in concreto, a tutte le ipotesi di concussione e corruzione contemplate dal Codice penale) pone il rischio di una compressione ingiustificata di un diritto primario come quello alla privacy intradomiciliare (artt. 2 e 14 Cost.).

Ulteriore modifica riguarda l’art. 9 della Legge n. 146/2006 (dedicata alla ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall’Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001), che viene riscritto nel senso di prevedere che gli ufficiali od agenti di Polizia giudiziaria possano compiere operazioni sotto copertura  (mediante inserimento in dinamiche illecite già instaurate da altri) anche con riferimento a molte delle ipotesi di delitto contro la Pubblica Amministrazione.

In reazione alla fase di applicazione della sanzione, la Riforma in commento interviene sulla L. 26 luglio 1975, n. 354 (c.d. Legge sull’Ordinamento penitenziario), prevedendo il divieto accesso (a meno di collaborazione con la giustizia) ai benefici penitenziari, comprese le misure alternative alla detenzione (art. 4-bis, comma 1, della legge OP), per gli autori dei più gravi reati contro la pubblica amministrazione.

La svolta disamina, seppure necessariamente non esaustiva, mostra chiaramente come il Legislatore della Riforma miri ad inaugurare una nuova stagione della lotta alla corruzione, improntata ad una marcata equiparazione della disciplina (sostanziale, di indagine e sanzionatoria) dei reati contro la PA ai delitti di stampo mafioso.

Tale scelta sembra in verità non del tutto condivisibile, stante le profonde diversità ontologiche delle due tipologie di illeciti, che rende l’impostazione scelta poco idonea a contrastare efficacemente il fenomeno della criminalità interna all’Amministrazione dello Stato, e che si pone in potenziale contrasto con quella che dovrebbe essere la funzione eminentemente rieducativa della sanzione penale (latu sensu intesa).