Concessioni balneari – Il MIT presenta la prima bozza di bando-tipo, il testo passa ora al vaglio della Conferenza Unificata

Concessioni balneari – Il MIT presenta la prima bozza di bando-tipo, il testo passa ora al vaglio della Conferenza Unificata

A cura di Avv. Giuseppe Imbergamo e Dott. Alberto Boscarato

A oltre sei mesi dall’adozione del D.L. 11 marzo 2026, n. 32, convertito con L. 8 maggio 2026, n. 71, approda in Conferenza Unificata la prima bozza di “Indicazioni operative agli Enti concedenti per la redazione di bandi di gara finalizzati all’affidamento di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali”. 

Il documento sviluppa la disciplina dell’art. 4 della L. n. 118/2022, riscritto dal D.L. n. 131/2024, c.d. “Salva infrazioni”, convertito con L. n. 166/2024, inserendosi nel complesso processo nazionale di riassegnazione delle concessioni demaniali marittime in scadenza.

 Sebbene si tratti di un documento ancora provvisorio, suscettibile di modifiche, lo schema consente una prima analisi in merito alle soluzioni prospettate per lo svolgimento delle gare e alle scelte affidate agli Enti concedenti.

INDICE

• Termini di avvio delle gare e scadenza delle concessioni
• Il Codice dei contratti pubblici nella costruzione delle clausole
• Valutazione di scarsità della risorsa 
• Suddivisione
• Accesso alla gara: requisiti generali e speciali 
• Nodo indennizzi: componenti e iter di quantificazione
• Canoni e durata della concessione
• Offerta tecnica e attenzione agli impatti socioambientali
• Offerta economica e aggiudicazione
• Conclusioni

Termini di avvio delle gare e scadenza delle concessioni

Per quanto attiene al calendario di avvio dei procedimenti restano ferme le scadenze precedentemente stabilite dalla Legge 

In particolare, l’art. 4, comma 3, della L. n. 118/2022 prevede in via generale l’avvio delle procedure “almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio” e, in prima applicazione, fissa al 30 giugno 2027 il termine per avviare le gare relative alle concessioni di cui all’art. 3, commi 1 e 2, invitando gli Enti ad programmazione che tenga conto delle esigenze di continuità della stagione balneare.

Il 30 settembre 2027 costituisce invece il termine massimo di efficacia delle concessioni attualmente in essere, per consentire lo svolgimento delle procedure di affidamento, ferma la possibilità di concludere le gare e avviare i nuovi rapporti concessori anteriormente a tale data.

La bozza esclude interferenze con le procedure già avviate o concluse alla data di pubblicazione del bando-tipo.

Il Codice dei contratti pubblici nella costruzione delle clausole

Le premesse chiariscono anche il rapporto tra la redazione dei bandi e la disciplina contenuta nel D.Lgs. n. 36/2023 (c.d. Codice dei contratti pubblici). Il Codice dei contratti si applica infatti “in via limitata e selettiva”, secondo i rinvii contenuti nella L. n. 118/2022. 

Per l’introduzione di altri istituti, tuttavia, l’ente può liberamente “ispirarsi alle soluzioni contenute nel Codice stesso”, come mostra chiaramente la formulazione delle clausole sociali, ripresa dal disposto dell’art. 57, D.Lgs. n. 36/2023.

In caso di integrazione di istituiti e formulazioni riprese dal Codice dei contratti pubblici, l’Amministrazione è tenuta tuttavia a definire compiutamente la disciplina nel bando, esercitando la propria discrezionalità nel rispetto della normativa di riferimento in materia demaniale. Il solo richiamo al Codice dei contratti, infatti, non giustifica un integrale scostamento dalle soluzioni previste dal Codice della Navigazione e dalla L.n. 118/2022. 

Le soluzioni mutuate dall’evidenza pubblica diventano così un solido riferimento per strutturare clausole coerenti con l’oggetto della concessione, in grado altresì di consentire una maggiore aderenza alle contingenze tipiche del contesto di specie.

Valutazione di scarsità della risorsa 

Il documento diffuso affida anzitutto all’Ente concedente la valutazione circa la scarsità delle risorse demaniali, secondo criteri “obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati”, anche sulla base di metodologie uniformi, definita dalla legislazione regionale. 

L’istruttoria deve considerare le aree concretamente utilizzabili per attività turistico-ricreative, tenendo conto di vincoli, accessibilità e caratteristiche del territorio. La sola estensione fisica della costa non è considerata sufficiente.

Suddivisione in lotti e requisiti richiesti 

Il documento svincola l’Ente dai perimetri delle concessioni esistenti, i quali potrebbero essere rideterminati, anche accorpando più concessioni, pur sempre in coerenza con la pianificazione vigente. In caso di accorpamento, lo schema fa salvo l’indennizzo spettante a ciascuno dei concessionari uscenti. 

Il bando distingue poi il limite dei lotti per i quali è consentito presentare offerta dal limite di quelli aggiudicabili al medesimo operatore, fissandoli per ciascuna tipologia concessoria. In tale seconda ipotesi la bozza include anche le concessioni già assegnate al concorrente nel Comune mediante precedenti procedure e considera le partecipazioni detenute in forma associata e i collegamenti societari. All’Ente spetta altresì la predeterminazione dei criteri oggettivi per assegnare i lotti quando uno stesso concorrente superi il limite di aggiudicazione previsto.

Accesso alla gara: requisiti generali e speciali 

Quanto ai requisiti di accesso alla gara, resta il richiamo agli artt. 94 e 95 del Codice dei contratti, già contenuto nell’art. 4, comma 4, lett. g), della L. n. 118/2022. La bozza vi affianca prescrizioni specifiche, tra cui regolarità nel pagamento dei canoni e delle addizionali o l’assenza di occupazioni abusive accertate definitivamente nel biennio precedente. 

Per i requisiti speciali la bozza propone strumenti di verifica della solidità finanziaria e dell’esperienza in attività comparabili, da calibrare secondo parametri proporzionalità e apertura alle piccole imprese. Viene disciplinato, inoltre, il possesso nelle partecipazioni associate e si propone di inserire nel titolo concessorio l’obbligo di mantenere i requisiti per tutta la durata del rapporto (parr. 11 e 12).

Nodo indennizzi: componenti e iter di quantificazione

Il paragrafo 6 affronta il delicato tema della quantificazione dell’indennizzo dovuto al concessionario uscente, riprendendo anzitutto le componenti già previste dall’art. 4, comma 9, della L.n. 118/2022: (i) investimenti non ammortizzati, al netto degli aiuti pubblici non rimborsati, e quanto necessario per (ii) un’equa remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni. 

La Bozza di bando tipo, così come l’art. 4, comma 9, della L. n. 118/2022, pone a carico subentrante l’onere integrale del pagamento dell’indennizzo e richiede una perizia asseverata acquisita dall’ente prima della pubblicazione del bando. 

Il documento articola in maniera dettagliata gli elementi rilevanti del processo di quantificazione peritale.

• L’Ente informa anzitutto gli uscenti, mediante avviso o comunicazione, e fissa un termine per manifestare la volontà di richiedere la perizia e segnalare i beni disponibili alla cessione. 

• L’Ente richiede quindi, di regola per ciascuna concessione, cinque nominativi al Presidente del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili.

• Tra questi nomina il professionista o il collegio incaricato della stima peritale, con spese a carico dell’uscente (per stabilire i criteri tecnici di formulazione della perizia, lo schema richiama le linee guida del Consiglio nazionale, allegate al documento).

• La perizia deve indicare anche i lavoratori che traggono dall’attività la prevalente fonte di reddito, così da consentire ai concorrenti di formulare impegni di assunzione del personale impiegato presso l’uscente. 

• La valutazione dei beni amovibili si collega invece agli accordi di cessione disciplinati dal paragrafo 17: dopo sopralluogo e stima, l’ente acquisisce la conferma dell’interesse dell’uscente alla vendita e i concorrenti possono dunque impegnarsi all’acquisto dei beni, al valore periziato. Il prezzo dei beni amovibili resta, tuttavia, distinto dal quantum dovuto dal subentrante a titolo di indennizzo legale.

Tra le novità figurano l’indicazione di valori indennitari “pari a zero” per l’uscente che non richiede la perizia e il pagamento di almeno il 20% dell’indennizzo al momento dell’aggiudicazione al subentrante, con saldo entro sei mesi. Quest’ultima previsione va peraltro coordinata con il disposto dell’art. 4, comma 9, della L. n. 118/2022, che subordina il perfezionamento del nuovo rapporto al versamento di almeno il 20% dell’indennizzo. 

Canoni e durata della concessione

Il paragrafo 8 richiama l’esigenza di rendere conoscibili le modalità di determinazione del canone. L’eventuale quantificazione iniziale tiene conto delle superfici scoperte, coperte e pertinenziali, della valenza turistica e delle imposte regionali. 

L’importo è indicato come “provvisorio, salvo conguaglio”: può essere aggiornato secondo la normativa, anche per effetto delle variazioni ISTAT, delle opere proposte dall’aggiudicatario o di successive modifiche legislative. 

La clausola-tipo prevede il pagamento della prima annualità prima della sottoscrizione del titolo.

Per la durata della concessione, il paragrafo 7 conferma i limiti legislativi, compresi tra un minimo di cinque e un massimo di venti anni, proponendo due alternative. L’ente può fissare la durata nel bando, motivandola in base agli investimenti attesi, oppure stabilire i criteri per determinarla all’aggiudicazione, sulla base del piano economico-finanziario presentato dall’operatore risultato vincitore. 

Il PEF deve rappresentare investimenti, costi e ricavi, compresi gli oneri per indennizzi ed eventuali acquisti dall’uscente, e dimostrare la sostenibilità della gestione. 

Offerta tecnica e attenzione agli impatti socioambientali

Il paragrafo 18 propone una griglia tecnica di cento punti, organizzata in sette ambiti: A. qualità delle strutture (max 10 punti); B. continuità funzionale (max 15 punti); C. tutela ambientale (max 15 punti); D. accessibilità (max 10 punti); E. Politiche sociali e occupazionali (max 15 punti); F. qualità dell’offerta turistica (max 16 punti); G. capacità tecnica e affidabilità dell’operatore (max 19 punti). Criteri e pesi sono esemplificativi e restano rimessi alle scelte discrezionali dell’Ente.

Assumono particolare rilievo il risparmio energetico e idrico, la gestione dei rifiuti, il riuso delle attrezzature e l’inserimento paesaggistico. 

Sul piano sociale, lo schema valorizza servizi accessibili oltre i minimi obbligatori, destagionalizzazione, occupazione giovanile, impiego di persone con disabilità e assunzione dei lavoratori dell’uscente. 

Si sviluppa così un indirizzo già presente nella riforma del 2022, approvata durante il Governo Draghi, che richiedeva attenzione al “minimo impatto sul paesaggio, sull’ambiente e sull’ecosistema” e alla stabilità occupazionale, ripreso dall’attuale art. 4, comma 6, della L. n. 118/2022, come da ultimo modificato.

La Bozza affronta altresì il tema dei servizi ulteriori sule aree libere limitrofe, quali pulizia, salvamento e accessi per persone con disabilità (par. 16). L’ente può configurarli come obblighi da inserire nel titolo concessorio oppure come elementi premiali dell’offerta. In entrambi i casi, prestazioni, estensione e modalità di controllo devono essere definite in relazione alla singola concessione.

Offerta economica e aggiudicazione

Il documento introduce rilevanti disposizioni in materia di valutazione dell’offerta economica. 

Il paragrafo 19 assume quale parametro di valutazione il rialzo offerto sull’indennizzo determinato, a seguito della perizia di stima, ai sensi dell’art. 4, comma 9, della L. n. 118/2022. Si prevede, tuttavia, che per “comprovate esigenze”, può concorrere alla valutazione anche il rialzo sul canone.  Il documento tenta così di conciliare le diverse posizioni emerse dopo l’annuncio del bando-tipo sull’individuazione del parametro da assumere a base della valutazione dell’offerta economica.

La bozza limita, inoltre, il punteggio attribuibile all’offerta economica al 10% del massimo previsto per l’offerta tecnica, riservando all’eventuale componente legata al canone non più del 30% dei punti economici. In altri termini, su cento punti tecnici, il massimo sarebbe quindi di dieci punti economici, dei quali non più di tre per il rialzo applicato sulla base del canone minimo previsto dal bando.

L’aggiudicazione avviene secondo il criterio del “miglior rapporto qualità/prezzo”, sommando le due componenti di punteggio, anche in presenza di un’unica domanda valida e idonea (par. 20). 

Il bando disciplina la soglia minima eventualmente prevista, le parità di punteggio e lo scorrimento in caso di decadenza dell’aggiudicatario. Restano la verifica positiva dei requisiti, quale condizione di efficacia dell’aggiudicazione, e la stipulazione dell’atto entro sessanta giorni da tale efficacia, ai sensi dell’art. 4, comma 7, della L.n. 118/2022.

Conclusioni

In ultima analisi, la bozza costituisce un passo in avanti al fine di garantire l’uniformità delle procedure di affidamento a livello nazionale, pur restando tuttavia un documento embrionale, suscettibile di modifiche – da ritenersi ben più probabili – in sede di Conferenza unificata. 

L’equilibrio tra tutela degli investimenti e apertura del mercato resta instabile: la scelta del parametro da porre a base d’asta per la valutazione dell’offerta economica, il meccanismo di quantificazione dei canoni e i criteri di imputazione dell’indennizzo lasciano aperti importanti interrogativi, la cui valutazione dovrà essere svolta anche alla luce del quadro giurisprudenziale vigente, sia nazionale che europeo. 

In questo contesto, il documento si colloca in una fase ancora interlocutoria, nella quale la necessità di assicurare uniformità alle future procedure di affidamento si scontra con la complessità degli interessi coinvolti. 

Per Enti concedenti ed operatori economici l’incombere delle scadenze previste dalla Legge e la possibile evoluzione del quadro regolatorio impongono di agire con particolare attenzione, tanto nella programmazione delle procedure, quanto nella definizione delle rispettive strategie operative.