Balneari, stop del TAR al “project financing misto”: niente proroghe indirette ai concessionari uscenti

Balneari, stop del TAR al “project financing misto”: niente proroghe indirette ai concessionari uscenti

A cura di Avv. Sara Lepidi

Il Tar Lazio, sezione di Latina, con la sentenza 562_2026 dell’11 maggio2026, ha censurato il ricorso al project financing utilizzato da un Comune costiero per gestire il rinnovo delle concessioni balneari. Secondo i giudici, l’approvazione coordinata di più proposte presentate dai concessionari già operanti sulle stesse aree demaniali si traduce in una forma di proroga “mascherata”, incompatibile con i principi europei di concorrenza e trasparenza. Il pronunciamento arriva mentre si attende ancora il bando tipo nazionale previsto dal Dl 32/2026 per le nuove concessioni turistico-ricreative.

INDICE

• Il “project financing misto” secondo il Tar
• La vicenda
• Mancanza di trasparenza e criteri pubblici
• L’“abuso del diritto amministrativo”
• Il richiamo alla Corte di Giustizia UE
• Considerazioni finali

Il “project financing misto” secondo il Tar

La sentenza non affronta direttamente la compatibilità generale del project financing con le concessioni balneari, poiché il tema non è stato formalmente avanzato dall’Agcm nel ricorso. Tuttavia, il Tar introduce il concetto di “project financing misto”, ossia un sistema in cui la proposta di partenariato pubblico-privato diventa il presupposto per ottenere anche la concessione demaniale.

In queste situazioni, spiegano i giudici, il Comune non può limitarsi ad applicare le norme del Codice dei contratti pubblici, ma deve rispettare anche le regole specifiche sulle concessioni marittime e i principi europei di pubblicità, imparzialità e libera concorrenza.

La vicenda

La controversia nasce da una delibera con cui un Comune del litorale laziale aveva previsto la possibilità di avviare procedure di affidamento anche su iniziativa dei privati. Sfruttando questa apertura, numerosi operatori – in gran parte concessionari già presenti sulle aree interessate – hanno presentato proposte di project financing molto simili tra loro, spesso predisposte dagli stessi professionisti e riferite agli stessi tratti di spiaggia.

L’amministrazione ha poi approvato rapidamente i progetti, dichiarandoli di pubblico interesse e inserendoli nella programmazione comunale, senza però stabilire in anticipo criteri chiari per la futura assegnazione delle concessioni e senza garantire un reale confronto competitivo con altri operatori economici.

Mancanza di trasparenza e criteri pubblici

Per il Tar, il problema principale riguarda proprio la fase iniziale della procedura. I giudici affermano che i principi di trasparenza, pubblicità e parità di trattamento devono essere rispettati fin dal momento in cui viene scelto il progetto da porre a gara.

Non è quindi sufficiente pubblicare successivamente il bando: l’amministrazione avrebbe dovuto definire e rendere noti prima i criteri di selezione delle concessioni. In assenza di tali regole, la procedura finisce per favorire gli operatori già insediati, che dispongono di mezzi economici e conoscenze tali da presentare progetti articolati prima degli altri concorrenti.

L’“abuso del diritto amministrativo”

Uno dei passaggi più incisivi della sentenza riguarda la qualificazione del comportamento dell’amministrazione come possibile “abuso del diritto amministrativo”. Pur non disponendo formalmente proroghe automatiche delle concessioni, il sistema costruito dal Comune avrebbe avuto l’effetto concreto di consolidare la posizione dei concessionari uscenti.

Secondo il Tribunale, la presentazione simultanea di proposte quasi identiche, riferite alle stesse aree e promosse dagli stessi soggetti, dimostra un utilizzo coordinato del project financing finalizzato ad aggirare l’obbligo di svolgere gare realmente aperte al mercato.

Il richiamo alla Corte di Giustizia UE

La decisione richiama anche la recente pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 5 febbraio 2026, che ha dichiarato incompatibile con il diritto europeo il diritto di prelazione riconosciuto al promotore del project financing nelle concessioni riguardanti risorse scarse, come il demanio marittimo.

Secondo i giudici europei, attribuire un vantaggio al promotore altera la concorrenza e scoraggia la partecipazione di altri operatori, compromettendo i principi di trasparenza e parità di accesso.

I punti principali della decisione del Tar

1. Possibilità di applicazione dell’art. 193 del Codice dei contratti pubblici alle concessioni demaniali marittime. Su questo aspetto il Tribunale non entra nel merito. I giudici spiegano infatti che la questione non era stata proposta correttamente nel ricorso iniziale, ma soltanto richiamata successivamente in una memoria difensiva tardiva. Inoltre, la stessa Agcm aveva mostrato di non voler insistere realmente su questo tema, poiché non aveva impugnato altri atti comunali che prevedevano espressamente il ricorso al partenariato pubblico-privato per le concessioni balneari. Per ragioni procedurali, quindi, il Tar evita di pronunciarsi sulla compatibilità generale del project financing con il settore balneare, lasciando la questione aperta.
2. Distinzione tra project financing “puro” e “misto”. Secondo il Tar, quando la finanza di progetto viene utilizzata anche come strumento per ottenere una concessione demaniale turistico-ricreativa, si crea una situazione ibrida. In questo caso il Comune persegue contemporaneamente due obiettivi: da un lato la gestione e valorizzazione del bene pubblico costiero, dall’altro il reperimento di investimenti e risorse per opere o servizi di interesse locale. Il rischio, secondo i giudici, è che prevalga l’interesse economico-finanziario rispetto alla corretta gestione del demanio marittimo. Per questo motivo l’amministrazione deve ricordare che le aree demaniali appartengono allo Stato e che i criteri di valutazione delle offerte devono concentrarsi soprattutto sulla qualità del servizio offerto e sull’interesse pubblico legato alla concessione.
3. Individuazione delle regole procedurali da rispettare nella fase preliminare, cioè prima ancora della pubblicazione della gara. Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. V, nn. 1443/2024 e 257/2024) e proprie precedenti pronunce,, il Tar afferma che anche nella fase di approvazione dei progetti devono essere garantiti i principi di trasparenza, pubblicità, imparzialità e parità di trattamento. In sostanza, il Comune non può approvare un progetto di fattibilità senza aver prima reso pubblici i criteri con cui verrà scelto il concessionario e senza aver consentito a tutti gli operatori interessati di partecipare in condizioni di uguaglianza.
4. Rischio di possibile “abuso del diritto amministrativo”: pur in assenza di proroghe formalmente disposte, il sistema costruito dal Comune avrebbe avuto l’effetto concreto di consolidare la posizione dei concessionari uscenti, mantenendo gli stessi operatori sulle medesime aree demaniali. Le numerose proposte quasi identiche, presentate in tempi ravvicinati dagli stessi soggetti e sugli stessi tratti di costa, vengono considerate dai giudici un indice di una strategia coordinata finalizzata ad aggirare l’obbligo di svolgere gare realmente aperte al mercato.
5. Diritto di prelazione del promotore. Pur dichiarando improcedibile la censura su questo punto, perché il Comune aveva già dichiarato di voler adeguarsi alla giurisprudenza europea, la sentenza ribadisce il principio espresso dalla Corte di Giustizia UE: riconoscere un vantaggio al promotore del project financing altera la concorrenza e scoraggia la partecipazione di altri operatori, soprattutto in un settore come quello balneare, caratterizzato dalla scarsità delle risorse disponibili.

Considerazioni finali

La decisione del Tar rafforza l’orientamento giurisprudenziale favorevole a procedure realmente competitive per l’assegnazione delle concessioni balneari. Ogni meccanismo che, anche indirettamente, favorisca i concessionari già presenti è destinato a essere sottoposto a un controllo particolarmente rigoroso.

Pur senza escludere in assoluto l’utilizzo del project financing nel settore balneare, la sentenza in commento evidenzia che, laddove tale strumento venga utilizzato come via di accesso alla concessione demaniale, devono necessariamente trovare applicazione anche tutte le regole e le garanzie specifiche previste per tali istituti.