L’istituto della proroga negli Appalti pubblici: il TAR Catania ribadisce i presupposti e sanziona l’uso improprio da parte della Stazione Appaltante

L’istituto della proroga negli Appalti pubblici: il TAR Catania ribadisce i presupposti e sanziona l’uso improprio da parte della Stazione Appaltante

A cura di Avv. Tania Rea e Dott.ssa Matilde Massimo

Indice

• Premesse
• Tratti distintivi della proroga tecnica e della proroga contrattuale ai sensi del D.lgs. n. 50/2016 e analisi della sentenza del Tar Catania n. 41/2026
• Conclusioni

 

Premesse

La durata dei contratti pubblici deve essere necessariamente predeterminata, sia per ovvie ragioni di pianificazione e programmazione della spesa che deve sostenere la Pubblica Amministrazione (si pensi anche ai fini del calcolo del valore stimato del contratto ex art. 14 del D.lgs. n. 36/2023 ss.mm.ii.); sia per consentire ai concorrenti di presentare un’offerta adeguatamente ponderata e consapevole riguardo all’instaurando vincolo con la Stazione Appaltante e, di conseguenza, al corrispettivo che, anche in ragione della durata stessa, presumono di conseguire.

In particolare, come evidenziato dal TAR Catania, la Stazione Appaltante può estendere la durata del contratto sia mediante proroga tecnica che mediante proroga contrattuale, in presenza degli specifici requisiti previsti dalla legge e, in particolare, durante la vigenza del contratto. In difetto dei suffetti presupposti, qualsiasi estensione temporale del contratto è illegittima.

 

Tratti distintivi della proroga tecnica e proroga contrattuale e analisi della sentenza del TAR Catania, del 9 gennaio 2026, n. 41 

Il vecchio Codice (D.lgs. n. 50/2016), in un’unica disposizione – racchiusa nell’art. 106 comma 11- prevedeva che “La durata del contratto può essere modificata esclusivamente per i contratti in corso di esecuzione se è prevista nel bando e nei documenti di gara una opzione di proroga. La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente. In tal caso il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante”. 

Ebbene, tale disposizione ha ingenerato – e ingenera ancora oggi – non pochi dubbi interpretativi, dal momento che non sembrava effettuare una netta distinzione tra la proroga tecnica e la proroga contrattuale, sembrando, altresì, circoscrivere l’istituto ai soli casi in cui fosse chiaramente prevista una specifica indicazione negli atti di gara.

Al contrario, con il nuovo Codice (D.lgs. 36/2023 ss.mm.ii.), il Legislatore ha introdotto una distinzione puntuale tra i due istituti. Infatti, sebbene entrambi comportino un’estensione temporale del contratto, il comma 10 dell’art. 120 del Codice disciplina la proroga contrattuale, consistente in una facoltà espressa e programmata della Stazione Appaltante negli atti di gara, mentre il comma 11 tipizza la proroga tecnica come misura eccezionale alla quale è possibile ricorrere solo in presenza di stringenti presupposti.

In particolare, ai sensi dell’art. 120, comma 10 del Codice, la proroga contrattuale deve essere necessariamente prevista “nei documenti iniziali di gara”, ed è facoltà della Stazione Appaltante azionarla. In tal caso, l’Appaltatore “è tenuto a eseguire le prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni stabiliti nel contratto o, se previsto nei documenti di gara, alle condizioni di mercato ove più favorevoli per la stazione appaltante”.

Diversamente, la proroga tecnica, disciplinata al successivo comma 11, è considerata una modalità di estensione temporale, a cui ricorrere in extrema ratio, in quanto istituto applicabile limitatamente “in casi eccezionali nei quali risultino oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della procedura di affidamento del contratto […] per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, […] qualora l’interruzione delle prestazioni possa determinare situazioni di pericolo per persone, animali, cose, oppure per l’igiene pubblica, oppure nei casi in cui l’interruzione della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all’interesse pubblico che è destinata a soddisfare.” 

Quanto sopra trova conferma, sia nelle pronunce delle Autorità competenti, sia in giurisprudenza.

Di fatti, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice, con Delibera del 23 luglio 2025, n. 293, l’ANAC, pronunciandosi sui generali profili dell’istituto della proroga tecnica, ha anche chiarito che la stessa non può essere reiterata, in quanto non può mai assumere carattere ordinario o reiterato, ma deve essere fondata su motivazioni puntuali e riferite a specifici impedimenti oggettivi, in quanto la sua legittimità presuppone, non solo la temporaneità della misura, ma soprattutto la coerenza con una programmazione tempestiva da parte della Stazione Appaltante.

Sulla stessa linea, da ultimo, anche il TAR Catania, con sentenza del 9 gennaio 2026, n. 41, ha precisato che la proroga tecnica può applicarsi nei casi “emergenziali” in presenza dei presupposti stringenti riportati, anche in assenza di una previsione espressa nella lex specialis. 

Nel caso di specie, un Operatore economico aveva impugnato l’ultima di numerose proroghe che erano state disposte dalla Stazione Appaltante, violando così anche lex specialis di gara che prevedeva la possibilità di ricorrere ad una proroga per un periodo non superiore a sei mesi, “salvo il tempo minore nel caso di conclusione della nuova procedura di gara…”. 

Nello specifico il ricorrente: (i) contestava le molteplici proroghe adottate dall’Ente, in virtù del fatto che avessero la pretesa di imporre in via unilaterale la proroga del contratto agli stessi patti e condizioni originari, da ritenersi ormai iniqui, poiché risalenti al 2018; (ii) sottolineava come tali proroghe, reiterate nel tempo unilateralmente a contratto scaduto, fossero in contrasto, non solo con la normativa vigente, ma anche con la lex specialis di gara.

Ebbene, il TAR ha accolto il ricorso, rappresentando che:

• salve espresse previsioni dettate dalla legge in conformità alla normativa europea, “l’Amministrazione, una volta scaduto il contratto, deve, qualora abbia ancora la necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazioni, effettuare una nuova gara pubblica”;
• qualsiasi estensione temporale del contratto è equiparata a tutti gli effetti ad un affidamento senza gara, nei casi in cui questa i) non sia stata prevista originariamente e ii) venga disposta quando il contratto risulti scaduto;
• può farsi ricorso alla proroga tecnica nei soli limitati ed eccezionali casi in cui via sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente e per il tempo strettamente necessario;
• per completezza, l’art. 120 del nuovo Codice, ha distinto l’istituto della proroga contrattuale dalla proroga tecnica; quest’ultima ipotesi può applicarsi soltanto nei casi “emergenziali” e, precisamente, in presenza dei presupposti stringenti previsti ex lege, ma anche in assenza di una previsione espressa nella lex specialis; al contrario, la proroga contrattuale, di cui all’art. 120, comma 10 del D.lgs. n. 36/2023, richiede una chiara previsione e regolazione della stessa, ab initio negli atti di gara.

Il profilo, senza dubbio, di maggior interesse è dato dal fatto che il TAR Catania puntualizza che la proroga tecnica non può assolutamente essere utilizzata come strumento per sopperire ai ritardi collegati a fasi istruttorie interne o a disfunzioni nell’organizzazione dei fabbisogni dell’Amministrazione nelle more di una nuova gara. Ciò in quanto, la Stazione Appaltante andrebbe ad imporre al contraente uscente la prosecuzione delle prestazioni alle condizioni economiche originarie, ormai non più attuali, determinando una compressione ingiustificata contraria al principio d’iniziativa economica e libertà imprenditoriale tutelato dall’art. 41 della Costituzione. 

Ma non solo. Il TAR ha altresì rilevato che il ricorso reiterato alla proroga ha di fatto ritardato l’indizione di una nuova gara per un periodo molto esteso, producendo un effetto distorsivo sul mercato. Confermando così come l’uso (illegittimo) ricorrente di tale strumento, specie quando legato a inefficienze organizzative, possa tradursi in una vera e propria violazione dei principi concorrenziali.

 

Conclusioni

In conclusione, la pronuncia del TAR Catania evidenzia le problematicità cui può condurre un utilizzo non corretto dell’istituto della proroga, sia tecnica che contrattuale, da parte delle Stazioni Appaltanti e invita ad un impiego consapevole dello strumento.