Dalla crisi in Medio Oriente ai cantieri italiani: l’effetto domino sui costi degli appalti pubblici

Dalla crisi in Medio Oriente ai cantieri italiani: l’effetto domino sui costi degli appalti pubblici

A cura di Avv. Pierluigi Piselli, Avv. Stefano de Marinis

Indice

• Introduzione e contesto globale
• Profili Giuridici e Normativi
• Mission – L’impegno di Piselli & Partners
• Il Monitoraggio dello Studio Legale Piselli & Partners
• Conclusioni

Introduzione e contesto globale

Le recenti tensioni geopolitiche in Medio Oriente e le conseguenti instabilità dei mercati energetici globali, hanno determinato significativi aumenti dei conti dei fattori della produzione, in particolare energia elettrica, carburanti, acciaio e metalli, bitumi, materiali da costruzione energivori, costi logistici e di trasporto.

Tali incrementi, che incidono in maniera rilevante sull’esecuzione degli appalti pubblici alterando l’equilibrio economico originariamente previsto nei contratti stipulati dalle imprese ripropongono questioni non nuove da ultimo insorte sia a seguito del manifestarsi della crisi dovuta alla pandemia sia per le conseguenze della guerra in Ucraina.

Negli ultimi anni, infatti, il contesto economico internazionale è stato progressivamente segnato da una crescente instabilità geopolitica, caratterizzata dall’intensificarsi di tensioni regionali, conflitti armati, dinamiche protezionistiche e profonde trasformazioni nei rapporti commerciali globali. Tali fenomeni stanno generando una volatilità dei mercati che non riguarda più soltanto i settori tradizionalmente esposti alle oscillazioni internazionali, come quello energetico, ma tende ormai a riflettersi sull’intera struttura delle catene di approvvigionamento e, più in generale, sull’equilibrio economico dei rapporti contrattuali.

L’incremento repentino dei costi dei fattori produttivi, le difficoltà logistiche, l’alterazione dei tempi di trasporto, la crescita dei costi dei materiali e delle materie prime hanno spesso costituito variabili incidenti in modo diretto sulla possibilità stessa degli operatori economici di adempiere alle obbligazioni assunte. Non si tratta più di fenomeni isolati o circoscritti, ma di dinamiche sistemiche che mettono in discussione assetti contrattuali costruiti in un contesto economico profondamente diverso da quello attuale.

In questo scenario emerge con particolare evidenza la progressiva trasformazione del modo in cui il diritto è chiamato a confrontarsi con il tema delle sopravvenienze e della gestione del rischio contrattuale. Tradizionalmente, infatti, l’ordinamento ha distinto in modo relativamente netto tra il rischio ordinario dell’attività economica – che rimane normalmente allocato sulle parti secondo la struttura del contratto – e gli eventi straordinari, imprevedibili ed inevitabili che, ricorrendone i presupposti, possono integrare ipotesi di forza maggiore o di impossibilità sopravvenuta della prestazione.

Tuttavia, l’esperienza degli ultimi anni – segnata, come detto, prima dalla pandemia globale, poi da crisi geopolitiche e da rilevanti discontinuità nelle catene internazionali di approvvigionamento – ha progressivamente mostrato i limiti di una concezione eccessivamente rigida di tali categorie giuridiche. Sempre più frequentemente gli operatori economici si trovano infatti ad affrontare eventi che, pur non potendosi qualificare come radicalmente imprevedibili in senso assoluto, risultano nondimeno estranei alla loro sfera di controllo e tali da incidere profondamente sull’equilibrio economico dei rapporti contrattuali.

Profili Giuridici e Normativi

In questo senso il concetto stesso di forza maggiore tende oggi ad assumere contorni più fluidi rispetto alla configurazione tradizionale. Non si tratta soltanto di eventi eccezionali che rendono oggettivamente impossibile l’esecuzione della prestazione, ma anche di circostanze sopravvenute che, pur non eliminando in senso stretto la possibilità di adempiere, alterano in misura significativa le condizioni economiche e operative nelle quali il contratto era stato originariamente concluso.

L’evoluzione del contesto economico globale induce pertanto a riflettere sul tema della ripartizione del rischio contrattuale. Se nel modello tradizionale il contratto rappresenta lo strumento attraverso il quale le parti allocano tra loro i rischi dell’operazione economica, l’emersione di fenomeni sistemici e di ampia portata – quali quelli che caratterizzano l’attuale fase storica – rende sempre più evidente come alcune categorie di rischio sfuggano alla capacità di previsione delle parti e richiedano strumenti di gestione più flessibili.

L’ordinamento giuridico conosce da tempo istituti volti a fronteggiare tali situazioni. Le disposizioni del codice civile in materia di impossibilità sopravvenuta della prestazione, di eccessiva onerosità sopravvenuta e, più in generale, i principi di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto costituiscono strumenti fondamentali attraverso i quali l’ordinamento tenta di ricomporre l’equilibrio tra stabilità del vincolo contrattuale e tutela dell’equità del rapporto. Tali istituti, tuttavia, sono stati storicamente concepiti per situazioni eccezionali e circoscritte, mentre oggi si trovano a confrontarsi con contesti caratterizzati da fenomeni di instabilità diffusa e protratta nel tempo.

In questo quadro assume particolare rilievo il tema della rinegoziazione dei contratti. La crescente attenzione del legislatore verso strumenti che consentano di preservare la continuità dei rapporti contrattuali attraverso meccanismi di riequilibrio delle condizioni economiche appare infatti il segno di una progressiva evoluzione della cultura giuridica in materia. In luogo di una concezione rigidamente alternativa tra piena esecuzione del contratto e sua risoluzione, emerge sempre più chiaramente la centralità di modelli che favoriscano il mantenimento del rapporto attraverso un adattamento delle condizioni originarie alla luce delle circostanze sopravvenute.

Tale prospettiva trova oggi un significativo riconoscimento anche nella disciplina dei contratti pubblici. Il nuovo Codice di cui al d.lgs. n. 36 del 2023 introduce infatti (articoli 9 e 120 co. 8), specifici strumenti finalizzati a consentire la rinegoziazione delle condizioni contrattuali e a garantire forme di revisione dei prezzi in presenza di rilevanti variazioni dei costi dei fattori produttivi. Si tratta di interventi normativi che riflettono la consapevolezza del legislatore circa l’insufficienza dei tradizionali meccanismi revisionali a fronte di oscillazioni di mercato di portata eccezionale e che mirano a ricostruire un equilibrio sostenibile tra l’interesse pubblico alla stabilità dell’esecuzione contrattuale e la necessità di evitare che l’operatore economico sia esposto a rischi non ragionevolmente prevedibili.

In tale contesto, il tema della corretta allocazione dei rischi tra soggetti pubblici e operatori privati – così come tra parti contrattuali in rapporti interamente privatistici – assume una rilevanza centrale. Il modello tradizionale dell’appalto pubblico, caratterizzato da una significativa traslazione del rischio economico sull’operatore, si confronta oggi con scenari nei quali le variazioni dei costi dei fattori produttivi possono raggiungere livelli tali da compromettere la stessa sostenibilità economica delle prestazioni. Analogamente, nei rapporti tra operatori privati, la crescente instabilità dei mercati impone una riflessione più ampia sulla necessità di prevedere strumenti contrattuali capaci di gestire situazioni di squilibrio sopravvenuto senza necessariamente giungere alla rottura del rapporto.

 

Mission – L’impegno di Piselli & Partners

Alla luce di tali considerazioni, appare sempre più evidente come la gestione delle sopravvenienze e delle situazioni di squilibrio economico non possa essere affidata esclusivamente all’applicazione meccanica di categorie giuridiche tradizionali, ma richiede un approccio interpretativo attento alla concreta distribuzione dei rischi tra le parti e ai principi generali dell’ordinamento. In questa prospettiva, la buona fede nell’esecuzione del contratto e il dovere di cooperazione tra le parti assumono un ruolo fondamentale nel favorire soluzioni che consentano di preservare, ove possibile, la funzionalità economica del rapporto contrattuale.

Il Monitoraggio dello Studio Legale Piselli & Partners

Stante l’attuale contesto economico e normativo, lo Studio Piselli & Partners monitora con attenzione l’evoluzione delle dinamiche sopra descritte che riguardano – è bene precisarlo – sia i rapporti fra amministrazioni ed imprese sia quelli fra appaltatori e sub contraenti in genere.

Gli aspetti salienti di tale monitoraggio si incentrano principalmente:

A) Sull’alea normale dell’appalto

Nel contratto di appalto pubblico l’impresa assume il rischio imprenditoriale entro i limiti della normale alea economica. Incrementi eccezionali dei prezzi dei fattori produttivi eccedono tali limiti e determinano un’alterazione sostanziale dell’equilibrio contrattuale. Essi costituiscono eventi straordinari e imprevedibili, idonei a giustificare la revisione delle condizioni economiche del contratto.

B) Sul sinallagma contrattuale

Il contratto di appalto si fonda su un equilibrio tra prestazioni e corrispettivo che deve sempre sussistere per tutta la durata del contratto. Quando eventi sopravvenuti determinano un aumento rilevante dei costi di esecuzione, si verifica una compromissione del sinallagma contrattuale. Le imprese possono quindi sostenere che il prezzo contrattuale è stato determinato sulla base di condizioni economiche radicalmente mutate e che il mantenimento del prezzo originario comporterebbe una ingiustificata traslazione del rischio economico sull’appaltatore.

C) Sull’eccessiva onerosità sopravvenuta

L’art. 1467 del Codice Civile disciplina l’ipotesi in cui eventi straordinari e imprevedibili rendano la prestazione eccessivamente onerosa. Nel caso degli appalti pubblici, tale principio opera come criterio interpretativo per la revisione delle condizioni contrattuali. Gli aumenti dei costi dei fattori produttivi rendono la prestazione economicamente sproporzionata. Conseguentemente, l’equilibrio contrattuale deve essere ristabilito attraverso adeguamenti economici o compensazioni.

D) Sull’imprevedibilità della crisi energetica

Le tensioni geopolitiche che hanno inciso sui mercati energetici globali costituiscono fenomeni difficilmente prevedibili al momento della formulazione dell’offerta. In particolare, le dinamiche del mercato energetico internazionale, le tensioni geopolitiche, le conseguenti fluttuazioni dei prezzi delle materie prime rappresentano elementi imprevedibili rispetto ad una offerta già formulata

E) Sul nesso causale tra crisi energetica e maggiori costi

E’ di tutta evidenza il nesso causale tra gli eventi macroeconomici e l’aggravio dei costi sostenuti. In ogni caso è necessario dimostrare, da un lato, l’incremento dei prezzi delle materie prime, l’aumento dei costi energetici, l’incremento dei costi di trasporto e logistica. Dall’altro lato, rileva il loro impatto sulle lavorazioni oggetto dell’appalto: la dimostrazione del nesso causale consente di qualificare i maggiori costi come conseguenza diretta di eventi esterni all’organizzazione dell’impresa.

F) Sull’organizzazione del cantiere

Gli aumenti dei costi dei fattori produttivi incidono anche sull’organizzazione dell’attività dell’impresa. Le difficoltà di approvvigionamento dei materiali, i rallentamenti nelle catene di fornitura, la necessità di riorganizzare il cantiere, l’incremento dei costi logistici possono determinare ritardi nell’esecuzione dei lavori, giustificando richieste di proroga del tempo contrattuale. Considerando che molti contratti oggi in esecuzione sono interessati dalle scadenze PNRR, v’è da osservare come la stazione appaltante non possa trasferire sull’appaltatore il rischio derivante dal mancato rispetto delle scadenze del programma per cause allo stesso non imputabili.

 

Conclusioni

In conclusione, alla luce dell’attuale contesto economico e geopolitico, le imprese impegnate nell’esecuzione di appalti pubblici dovrebbero:

• monitorare costantemente l’andamento dei costi dei fattori produttivi;
• formalizzare tempestivamente ogni criticità;
• iscrivere riserve negli atti contabili;
• richiedere l’attivazione dei meccanismi di rinegoziazione del prezzo contrattuale;
• presentare istanze motivate di proroga dei termini contrattuali.

L’attivazione tempestiva di tali strumenti, con l’evidenziazione delle circostanze in questione, consente di preservare i diritti dell’appaltatore e di evitare che effetti economici di eventi straordinari ricadano esclusivamente sull’impresa.

Gli strumenti da elaborare su tali basi costituiscono naturalmente modelli di carattere generale, suscettibili di adattamento in funzione delle specifiche caratteristiche dei singoli rapporti contrattuali e delle circostanze concrete che li riguardano. 

In tal senso, lo Studio Piselli and Partners resta a disposizione per valutare congiuntamente agli operatori interessati le possibili iniziative da intraprendere, con l’obiettivo di individuare le soluzioni giuridiche più adeguate a garantire la tutela degli interessi coinvolti e la sostenibilità dei rapporti contrattuali nel mutato contesto economico.