Il PEF come baricentro delle concessioni, tra rischio e rendimento

Il PEF come baricentro delle concessioni, tra rischio e rendimento

 

A cura di Avv. Rosalba Cori, Avv. Vincenzina Dima, Dott. Alberto Boscarato

 

Abstract

Sebbene la sua formalizzazione normativa sia relativamente recente, trovando una definizione compiuta nei primi modelli di project financing introdotti nell’ordinamento italiano con la legge Merloni-ter (l. n. 415/1998) e poi nel d.lgs. 163/2006, il Piano Economico Finanziario (PEF) rappresenta uno degli strumenti più emblematici dell’integrazione tra dimensione pubblicistica e tecnica economico-finanziaria del diritto dei contratti pubblici.

 La sua genesi affonda le radici nella necessità di misurare la sostenibilità economico-finanziaria delle opere pubbliche affidate mediante concessione, soprattutto in regime di autofinanziamento.
La svolta concettuale avviene con l’affermazione del principio dell’equilibrio economico-finanziario come presupposto della validità e stabilità del rapporto concessorio. Il PEF, da documento tecnico, diviene così atto giuridicamente rilevante, suscettibile di modificazioni contrattuali, fino a diventare una vera e propria clausola economica dell’accordo concessorio.

Il presente contributo è volto ad illustrare la funzione del PEF nell’ambito delle concessioni in generale e della finanza di progetto a iniziativa privata, ponendo in luce alcune interessanti novità sul punto.

Indice

• Funzione strutturale del PEF nel trasferimento del rischio operativo e il concetto di bancabilità
• La sentenza n. 5196/2025 del Consiglio di Stato
• Il PEF nel project financing
• Conclusioni  

 

Allegati da consultare

• La sentenza n. 5196/2025 del Consiglio di Stato
• Il modello realizzativo delle comunita’ energetiche rinnovabili “CER pubbliche” in partenariato pubblico privato
• Opere Calde – Guida alla simulazione dei piani economico finanziari – Relazione illustrativa al Modello RGS per la redazione di un prospetto di Piano Economico Finanziario per un’operazione di Partenariato Pubblico Privato relativamente ai progetti con ricavi derivanti in prevalenza dagli utenti finali (c.d. opere calde).
• Opere Fredde – Guida alla simulazione dei piani economico finanziari – Relazione illustrativa al Modello RGS per la redazione di un prospetto di Piano Economico Finanziario per un’operazione di Partenariato Pubblico Privato relativamenteai progetti con ricavi derivanti dalla pubblica amministrazione (c.d. opere fredde).

 

Funzione strutturale del PEF nel trasferimento del rischio operativo e il concetto di bancabilità

Nel tempo, la giurisprudenza ha progressivamente chiarito che il PEF, pur non costituendo parte essenziale dell’offerta in ogni ipotesi, come meglio di seguito esposto, rappresenta un elemento strutturale nelle concessioni di servizi e di lavori, in particolare quando l’amministrazione intenda trasferire in misura rilevante il rischio operativo e fare leva su investimenti privati per la realizzazione o gestione di servizi, opere e infrastrutture. 

Come è noto, la concessione si distingue dall’appalto in quanto comporta il trasferimento in capo al concessionario del rischio operativo dal lato della domanda e/o dell’offerta, legato alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi (art. 177, comma 1, d.lgs. n. 36/2023). 

In questo scenario, il PEF è lo strumento tecnico-giuridico attraverso cui si esplicita e misura il rischio: consente infatti di rappresentare – in termini economici e finanziari – l’intero ciclo di vita dell’opera o del servizio, stimando i flussi di ricavi e di costi attesi e dunque verificando la sostenibilità dell’investimento in condizioni operative normali.

Particolarmente significativo, in questo contesto, è il concetto di “bancabilità” richiamato anche dall’art. 182, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023. 

La bancabilità di un’operazione non si esaurisce nella capacità del piano di produrre un saldo positivo, ma implica una valutazione multilivello sulla credibilità delle ipotesi sottostanti, sulla solidità dei flussi attesi, sulla congruità del capitale proprio e sul margine di copertura del debito. È qui che il PEF assume la veste di strumento predittivo e dialogico: predittivo, perché contiene simulazioni fondate su scenari di domanda, rischio, tariffe, tassi di attualizzazione; dialogico, perché costruito per essere sottoposto al vaglio critico di istituti finanziari, advisor tecnici e autorità concedenti.

La rilevanza del piano aumenta esponenzialmente al crescere della complessità dell’opera. Nelle grandi infrastrutture poi – come autostrade, ospedali, porti, reti idriche o energetiche – il PEF non solo sintetizza l’intero assetto economico-finanziario dell’operazione, ma diventa condizione di leggibilità dell’intervento per tutti gli stakeholder coinvolti. 

La sentenza n. 5196/2025 del Consiglio di Stato

La  sentenza n. 5196 del 13 giugno 2025, pronunciata dalla V Sezione del Consiglio di Stato introduce spunti interpretativi preziosi per osservare in chiave sistemica e dinamica il ruolo che questo strumento assume nei rapporti tra ente concedente e operatori economici.

Il caso esaminato dai giudici di Palazzo Spada riguarda una procedura di gara indetta da una società a partecipazione pubblica per l’affidamento in concessione dei servizi di somministrazione, vendita e catering all’interno del Parco del Foro Italico e dello Stadio Olimpico di Roma, per un valore superiore a 55 milioni di euro. 

La società ricorrente, concessionaria uscente proponeva ricorso al competente TAR per ottenere l’annullamento degli atti di gara in ragione della pretesa insostenibilità del PEF posto a base di gara dall’Amministrazione.

In particolare, secondo l’operatore economico, il piano conteneva una rappresentazione viziata della realtà economica, con una sovrastima dei ricavi e una sottostima dei costi, in particolare, con riferimento al personale occasionale, effettivamente richiesto dalla lex specialis per la gestione dei servizi, ma assente nelle proiezioni del piano. A ciò si aggiungeva l’ulteriore rilievo relativo all’elevato livello dei corrispettivi minimi da garantirsi per ciascun anno di durata della concessione e alla genericità degli investimenti richiesti, che, nel complesso, secondo la ricorrente, avrebbero alterato il rapporto contrattuale non consentendo di sostenere i costi richiesti sulla base dei ricavi stimati, con conseguente insostenibilità compressiva dell’operazione. 

 

Aderendo alla  tesi già sostenuta dal TAR nel giudizio delle prime cure, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo infondate le doglianze circa l’insostenibilità del piano posto a base di gara dall’Amministrazione. 

Nella motivazione della sentenza, il Collegio ha svolto alcune riflessioni meritevoli di approfondimento sulla portata e sulla funzione del PEF.

 

Muovendo dall’art. 182, comma 5 del d.lgs. n. 36 del 2023, in base al quale l’allegazione del modello di PEF al bando di gara per l’affidamento di contratti di concessione non rappresenta un obbligo da parte dell’ente concedente e ricordando la più recente giurisprudenza, che proprio sulla base di una lettura restrittiva delle disposizioni codice dei contratti pubblici, ha attribuito al PEF una funzione meramente eventuale quale componente stessa dell’offerta dei concorrenti (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, n. 982 del 2024, T.A.R. Lombardia, Milano, n. 2132 del 2024), il Collegio ha evidenziato tuttavia il ruolo fondamentale di questo strumento. E infatti, il modello di PEF predisposto dall’ente concedente costituisce un utile benchmark di riferimento per gli operatori economici, consentendo loro di calibrare adeguatamente la propria offerta e di effettuare una valutazione preliminare circa la sostenibilità del rischio assunto in rapporto alle proprie capacità organizzative e imprenditoriali. 

In tale ottica, nella sentenza in commento, il Consiglio di Stato ha ricordato che “il PEF è lo strumento mediante il quale si attua la concreta distribuzione del rischio tra le parti del rapporto, la cui adeguatezza e sostenibilità con riferimento agli operatori economici che partecipano alla gara deve essere valutata dall’Amministrazione”.

Secondo il Consiglio di Stato, nel modello di PEF eventualmente allegato alla documentazione di gara, pertanto, “l’Amministrazione è tenuta a specificare gli oneri economici che concorrono a definire il rischio che l’operatore economico è chiamato ad assumere; infatti, se l’operatore non è posto a conoscenza di tutti gli oneri del servizio che dovrà svolgere, non sarà in condizione di valutare se, per la sua organizzazione di impresa, sia in grado di sostenere il rischio senza incorrere in perdite di attività e la sua offerta risulterà inevitabilmente inattendibile (Cons. Stato, n. 2809 del 2022).”.

Nel caso deciso dal Consiglio di Stato, la partecipazione alla gara da parte di quattro diversi operatori economici, tre dei quali con offerte migliorative anche significative, è stata ritenuta indice sufficiente della tenuta economica dell’impianto predisposto dall’Amministrazione, con conseguente rigetto dell’appalto proposto per l’annullamento della procedura.

Inoltre, il Collegio ha sottolineato come il margine di utile previsto dal piano, anche al netto delle criticità denunciate, fosse coerente con una condizione di equilibrio economico-finanziario, in particolare perché fondato su dati storici forniti dalla stessa concessionaria uscente. L’ente concedente, pertanto, ha agito nel rispetto dei principi di proporzionalità, trasparenza e parità di trattamento, offrendo ai partecipanti alla procedura condizioni conoscitive omogenee e non discriminatorie.

In tale prospettiva, il Consiglio di Stato ha ribadito che “nelle concessioni disciplinate dal d.lgs. n. 36 del 2023, il PEF, qualora previsto dal bando, ha un ruolo più funzionale alle caratteristiche specifiche del rapporto concessorio, senza che si debba pretendere una totale esaustività di rappresentazione dei singoli oneri economici, atteso che ciò che rileva è che sia adeguatamente rappresentato il rischio che l’operatore economico è chiamato ad assumere, tanto al fine di consentire la sostenibilità dell’offerta e la corretta partecipazione alla procedura di gara.”.

 

Il PEF nel project financing 

A differenza di quanto accede nell’ambito dei contratti di concessione affidati su iniziativa dell’ente concedente, nel contesto del project financing su proposta dei privati, il Piano Economico Finanziario assume una funzione strutturale e imprescindibile, in quanto rappresenta non soltanto un documento contabile, peraltro eventuale, ma il vero e proprio impianto portante dell’intera operazione di partenariato. 

Nella finanza di progetto  legislatore ha infatti elevato il PEF a elemento essenziale della proposta degli operatori economici. Ai sensi dell’art. 193, comma 3 del codice, infatti “ciascuna proposta contiene un progetto di fattibilità, redatto in coerenza con l’articolo 6-bis dell’allegato I.7., una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato, e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione e l’indicazione dei requisiti del promotore. Il piano economico-finanziario comprende l’importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensivo anche dei diritti sulle opere dell’ingegno.”. Appare quindi di immediata evidenza la diversa portata del PEF in tale contesto rispetto a quanto invece stabilito dall’art. 182 del codice dei contratti pubblici, esaminato nel paragrafo precedente e in relazione al quale la giurisprudenza ha comunque ricordato il ruolo chiave del PEF, malgrado la mancanza di una previsione in termini di obbligatorietà.

 

Infatti, a differenza del modello concessorio “ordinario”, in cui l’ente concedente definisce in modo autonomo il contenuto tecnico-economico della prestazione, nel project financing l’iniziativa proviene dal mercato, ed è l’operatore privato a proporre, sin dall’origine, un piano che dimostri la sostenibilità e la bancabilità dell’intervento.

L’obbligatorietà del PEF in questa tipologia di procedura non è, dunque, una mera opzione, bensì un requisito di legittimità della proposta, condizione preliminare per la valutazione di fattibilità tecnico-economica dell’iniziativa e, in ultima analisi, presupposto imprescindibile per l’ammissibilità dell’intervento. 

Muovendo dall’obbligatorietà del PEF nella finanza di progetto, tanto nella formulazione del nuovo codice, quanto ai sensi dell’art. 183, comma 9 del d.lgs. n. 50/2016, a giurisprudenza ha ribadito l’imprescindibilità di tale strumento, chiarendo che, nei procedimenti di project financing, la mancanza o la lacunosità del piano (ad esempio, privo di asseverazione) determina l’esclusione della proposta, e tale carenza è insuscettibile di soccorso istruttorio (Consiglio di Stato, III, 12 ottobre 2020, n. 6042).

 

 

Conclusioni 

In conclusione, il PEF non è soltanto un documento statico, ma un supporto tecnico-finanziario dinamico, capace di orientare l’intera procedura di affidamento e la successiva gestione dell’opera o del servizio

In tale ottica, come ha ricordato il Consiglio di Stato nella sentenza sopra esaminata, il codice dei contratti pubblici ha modulato l’utilizzo del PEF in funzione della natura dell’opera o del servizio e della tipologia di procedura (ex art. 182 o 193 del codice). La scelta del legislatore di non prevedere l’obbligatorietà del PEF nelle concessioni, al di fuori della finanza di progetto a iniziativa privata, ma di rinviare ad una valutazione caso per caso, si configura quindi come opera di razionalizzazione: il PEF è sempre necessario dove, sulla base della valutazione discrezionale dell’ente, la dimensione finanziaria è componente intrinseca del valore dell’opera o del servizio e della distribuzione dei rischi. 

 

A conferma della centralità strategica del PEF nelle operazioni di partenariato pubblico-privato, la Ragioneria Generale dello Stato ha recentemente pubblicato due nuovi modelli operativi per supportare le Pubbliche Amministrazioni nella realizzazione di progetti in Partenariato Pubblico-Privato (PPP).

In particolare, è stato pubblicato un modello per la simulazione dei PEF, disponibile in due versioni, per opere “fredde” (a carico della P.A.) e “calde” (a tariffazione sugli utenti). Il modello presenta un template excel per guidare l’utente nell’elaborazione dei PEF e stimare i canoni di disponibilità o concessori, valutando l’impatto economico-finanziario sul bilancio pluriennale. Sono inoltre presenti due relazioni illustrative.

Il secondo contributo riguarda invece le Comunità Energetiche Rinnovabili (CER) “pubbliche”, per le quali è stato pubblicato un nuovo modello PPP. Il nuovo modello di PPP per le CER integra il quadro normativo di riferimento con il Codice dei Contratti Pubblici e le regole Eurostat ed esamina la gestione dei rischi, il trattamento contabile e le condizioni per l’accesso agli incentivi pubblici. Il documento è disponibile nella sezione “Materiale a supporto – Vademecum e casi studio” del portale PPP.

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