Concessioni balneari: il Consiglio di Stato si pronuncia sul “Decreto Indennizzi” del MIT. Tutto da rifare.

Concessioni balneari: il Consiglio di Stato si pronuncia sul “Decreto Indennizzi” del MIT. Tutto da rifare.

A cura di Avv. Daniele Bracci, Dott. Alberto Boscarato

L’organo consultivo mette in guardia su possibili distorsioni concorrenziali e solleva plurimi rilievi giuridici nel meccanismo di indennizzo previsto dal MIT. Slitta ulteriormente l’approvazione del Decreto Indennizzi. Il nodo della Commissione Europea che il 07.07.2025 ha “bocciato” il meccanismo indennitario per contrasto con il diritto dell’UE. 

Indice

• Premessa
• La cornice normativa e l’ambito dell’intervento ministeriale
• Istruttoria e consultazioni: le lacune rilevate
• AIR: un’analisi incompleta e priva di solide basi quantitative 
• Indennizzo: criticità sistemiche e profili di compatibilità europea 
• Osservazioni di carattere particolare   
• Conclusioni
• Pronuncia del Consiglio di Stato numero 750/2025

Premessa

Il futuro delle spiagge italiane e le dinamiche di mercato per le concessioni demaniali ad uso turistico- ricreativo sono al centro dell’atteso parere espresso in data 8 luglio 2025 dal Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, n. 00750/2025, sullo schema di decreto ministeriale recante “individuazione dei criteri per calcolare l’indennizzo dovuto da parte del concessionario subentrante al concessionario uscente a seguito della procedura di affidamento delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative e sportive nonché per la rideterminazione degli importi unitari dei canoni”.

La tematica è stata sottoposta al Consiglio di Stato su iniziativa del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con nota del 24 giugno 2025, a valle dell’approvazione e della bollinatura dello schema di decreto da parte della Ragioneria Generale dello Stato, in attesa dell’acquisizione del prescritto parere.

La cornice normativa e l’ambito dell’intervento ministeriale

Il cuore dello schema regolamentare sottoposto al parere del Consiglio di Stato risiede nell’articolo 4, comma 9, della legge 5 agosto 2022, n. 118, così come modificato dal decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla legge 14 novembre 2024, n. 166. È questa la disposizione che ha formalizzato, in favore del concessionario uscente, il diritto a ricevere un indennizzo da parte del subentrante. Tale indennizzo si compone di due voci distinte: da un lato, il rimborso del valore degli investimenti non ancora ammortizzati – inclusi quelli necessari per fronteggiare eventi calamitosi o imposti da sopravvenuti obblighi normativi, depurati però da eventuali contributi pubblici ricevuti; dall’altro, una quota di equa remunerazione riferita agli investimenti realizzati nei cinque anni precedenti la cessazione della concessione.

Il compito di dare attuazione concreta a tale previsione, attraverso la definizione dei criteri di calcolo dell’indennizzo e l’aggiornamento degli importi unitari dei canoni, è stato affidato a un decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Istruttoria e consultazioni: le lacune rilevate

Il Consiglio di Stato ha evidenziato la presenza di significative carenze istruttorie, in particolare sul fronte dell’interlocuzione con le autorità europee. Pur riconoscendo che lo schema di decreto risponde all’esigenza di adottare misure urgenti per evitare procedure di infrazione in materia di concessioni demaniali, la mancanza di documentazione relativa a tali contatti ha impedito di verificare la piena conformità dei criteri di indennizzo e remunerazione al diritto UE e alla giurisprudenza della Corte di Giustizia, specie in relazione al divieto di riconoscere vantaggi indebiti al concessionario uscente sancito dall’art. 12, §1, della direttiva 2006/123/CE. Una eventuale incompatibilità, avverte la Sezione, potrebbe comportare un esito disapplicativo delle disposizioni regolamentari e, prima ancora, della stessa normativa primaria non conforme. 

Riguardo alle consultazioni, la relazione al Ministro riferisce di incontri con la Conferenza delle Regioni, ANCI e associazioni di categoria. Tuttavia, non sono state accolte richieste concernenti la compartecipazione al gettito dei canoni da parte degli enti locali, ritenuta materia estranea all’oggetto del provvedimento. La Sezione lamenta la mancanza di evidenza documentale (verbali, argomenti, risposte, motivazioni) relativa agli esiti delle consultazioni, rendendo difficile valutare il confronto intercorso. 

Si segnala, inoltre, la mancanza di consultazioni con l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), che sarebbe stata “assai opportuno acquisire” data la materia trattata.

AIR: un’analisi incompleta e priva di solide basi quantitative

Il Consiglio di Stato ha espresso riserve altresì sull’Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR), ritenuta carente sia nella profondità dell’argomentazione sia nell’impianto metodologico. In tema di concorrenza, l’AIR si limita ad affermare che il decreto non produce effetti distorsivi poiché le concessioni saranno assegnate tramite gare pubbliche e aperte. Tuttavia, la Sezione giudica tale affermazione generica, anche alla luce del mancato riscontro dei documenti comprovanti l’interlocuzione con la Commissione europea e dell’incertezza sui criteri di definizione dei concetti di equa remunerazione e indennizzo. Quest’ultimo, infatti, può tradursi in un onere rilevante per il concessionario subentrante, potenzialmente disincentivando la partecipazione di operatori meno strutturati.

Sul fronte delle PMI, l’AIR assume l’assenza di effetti specifici, ritenendo che l’onere dell’indennizzo sia compensato dall’uso dei beni oggetto di concessione. Ma questa valutazione – osserva la Sezione – ignora le difficoltà finanziarie che potrebbero colpire in particolare le piccole imprese, chiamate a sostenere un esborso iniziale significativo. L’assenza di dati quantitativi su indennizzi medi, accesso al credito e impatto differenziato per dimensione aziendale indebolisce ulteriormente l’analisi.

Anche in relazione all’aggiornamento dei canoni (aumento lineare del 10% più rivalutazione dal 1999), l’AIR si limita a richiamare il DL 131/2024, senza fornire valutazioni economiche o confronti alternativi. La Sezione, in sintonia con il NUVIR, sottolinea la mancata indicazione di scenari alternativi e la generale sottovalutazione del potenziale economico delle risorse demaniali.

Indennizzo: criticità sistemiche e profili di compatibilità europea

Relativamente alla questione centrale del Regolamento – ossia il riconoscimento dell’indennizzo al concessionario uscente – il Consiglio di Stato ha rilevato che tale disciplina si discosta dalla regola generale sancita dall’art. 49 del Codice della navigazione, secondo cui le opere non amovibili realizzate su suolo demaniale alla scadenza della concessione sono acquisite gratuitamente allo Stato, senza diritto a compensi o rimborsi.

Critiche puntuali sono rivolte ai riferimenti contenuti nella relazione illustrativa, ritenuti impropri: l’art. 42 del Codice della navigazione riguarda revoche anticipate, non cessazioni fisiologiche; l’art. 191 del Codice dei contratti pubblici è inapplicabile, trattandosi di concessioni passive e non attive; infine, il parallelismo con le concessioni idroelettriche è giudicato fuorviante per l’eterogeneità funzionale dei regimi concessori.

La Sezione riafferma che l’unica possibile giustificazione all’indennizzo va ricercata nell’evitare un indebito arricchimento del subentrante, ma a condizione che vi sia un effettivo e legittimo affidamento dell’uscente e una reale utilità trasmissibile. L’onere economico delle scelte imprenditoriali del gestore uscente, ricadenti nell’ordinario rischio d’impresa, non può essere traslato automaticamente sul nuovo operatore.

A conferma di tale lettura, si richiama la sentenza della Corte di Giustizia dell’11 luglio 2024 (causa C-598/22, Società Italiana Imprese Balneari), che ha ribadito la legittimità, ai sensi del diritto UE, dell’acquisizione gratuita delle opere non amovibili da parte dell’ente pubblico, in quanto espressione della natura inalienabile del demanio e coerente con l’art. 49 TFUE.

In tale contesto, il Consiglio di Stato evidenzia la contrarietà dello schema regolamentare all’art. 12, § 2, della direttiva 2006/123/CE, nella parte in cui impone al subentrante, in via generalizzata, l’onere indennitario a favore dell’uscente. Una previsione simile rischia di alterare la parità concorrenziale, configurando un vantaggio selettivo vietato dalla normativa europea.

Anche le sentenze nn. 17 e 18/2021 dell’Adunanza Plenaria non giustificano un automatismo: il riconoscimento dell’indennizzo deve restare subordinato alla verifica caso per caso di un legittimo affidamento, evitando logiche forfettarie o generalizzate. Peraltro, il semplice fatto che il subentrante si avvalga di opere già realizzate non integra ipso facto un arricchimento, anche alla luce del canone maggiorato per l’occupazione di aree attrezzate.

La Sezione critica, inoltre, l’impostazione competitiva fondata sul rialzo dell’indennizzo, con l’eccedenza destinata allo Stato, ritenendola inappropriata. Tale meccanismo privilegia la compensazione tra operatori economici a scapito dell’interesse pubblico alla valorizzazione del demanio, che dovrebbe esprimersi piuttosto attraverso l’ottimizzazione del canone concessorio. Restano infine incerti gli effetti di tale modello in caso di gestori uscenti, che non possono logicamente offrire un indennizzo a sé stessi.

Osservazioni di carattere particolare 

Il Consiglio di Stato ha altresì formulato una serie di osservazioni puntuali sul contenuto dello schema di decreto, soffermandosi in particolare sull’articolazione dei criteri per la selezione degli investimenti indennizzabili (art. 2). La distinzione operata tra beni materiali (indennizzabili) e beni immateriali (remunerabili) risponde alla finalità di evitare duplicazioni, ma la Sezione segnala più profili di criticità.

In primo luogo, viene contestata la genericità dei criteri di strumentalità, inerenza e necessità dei beni materiali, di cui all’articolo 2, comma 2, dello schema di decreto, nonché la loro estensione implicita anche a componenti (marchi, brevetti, know-how) che rimangono nella titolarità del gestore uscente e sarebbero suscettibili di libera negoziazione, piuttosto che di acquisto generalizzato imposto al subentrante. 

Rimane inoltre ambigua la collocazione dell’avviamento (goodwill), il cui valore patrimoniale è difficilmente riferibile a investimenti puntuali. La norma UNI 11729:2018, richiamata come riferimento tecnico, non è stata allegata né è risultata accessibile alla Sezione.

Forti perplessità emergono anche sull’inclusione dei beni amovibili nell’indennizzo, poiché restano nella disponibilità del concessionario uscente e potrebbero essere agevolmente rimossi. La loro forzosa acquisizione da parte del subentrante – giustificata nella relazione illustrativa come incentivo all’economia circolare – rischia di alterare la libertà progettuale e traslare costi impropri. La nozione di “opere di difficile rimozione” è inoltre considerata eccessivamente vaga, potendo aprire la strada a rivendicazioni arbitrarie.

Analoghe riserve riguardano la previsione, non sufficientemente circoscritta, del rimborso per investimenti dovuti a eventi calamitosi o sopravvenuti obblighi normativi. In assenza di distinzioni tra spese effettivamente necessarie e quelle riconducibili a ordinari rischi d’impresa, il rischio è di traslare oneri impropri sul subentrante.

Di particolare rilievo è la censura all’art. 3, comma 3, che consente la rivalutazione degli investimenti secondo i criteri dell’art. 11 della legge n. 342/2000. Il Consiglio ne contesta la legittimità, trattandosi di una norma fiscale riferita a bilanci chiusi nel 2002, non applicabile ultra vires in sede regolamentare. La legge primaria richiede infatti che l’indennizzo sia calcolato sul valore non ammortizzato, senza menzionare rivalutazioni. Anche il richiamo a “valori correnti” o “quotazioni di mercato” per beni strumentali è giudicato incoerente con la natura delle immobilizzazioni oggetto di indennizzo.

Quanto all’articolo 6, la Sezione sottolinea un potenziale squilibrio: il pagamento dell’indennizzo è garantito dal subentrante mediante cauzione, ma nessuna analoga previsione è stabilita per l’eventuale concessionario uscente che partecipi alla gara. Questo può tradursi in un vantaggio competitivo, superabile – secondo la proposta della Sezione – con la previsione della decadenza in caso di mancato adempimento.

Infine, viene ribadita la perplessità sul meccanismo competitivo fondato sul rialzo dell’indennizzo, con devoluzione dell’eccedenza allo Stato. Una logica che, ancora una volta, sembra subordinare l’interesse pubblico a dinamiche di compensazione tra operatori economici, anziché puntare sulla valorizzazione effettiva del bene pubblico attraverso il canone concessorio.

Conclusioni

Nel giro di pochi giorni, il quadro normativo in materia di indennizzi si è completamente riaperto. La severa analisi del Consiglio di Stato, che ha messo in discussione l’intero impianto del “Decreto Indennizzi”, va ad aggiungersi agli indirizzi recentemente espressi dalla Commissione europea, con lettera del 7 luglio 2025, con cui Bruxelles ha formalmente contestato lo schema ministeriale, ritenendolo non conforme al DL 131/2024 e criticandone in particolare il meccanismo di ristoro previsto per i concessionari uscenti per contrasto con il diritto europeo. Il combinato disposto di tali rilievi ha di fatto congelato l’approvazione del provvedimento, gettando un’ombra d’incertezza sulle modalità di gestione dei profili indennitari specie in relazione alle gare di futura indizione. A ciò si somma l’attesa per la decisione del Consiglio di Stato sul ricorso presentato dalla Società Italiana Imprese Balneari contro il Comune di Rosignano, nell’ambito del quale la Corte di Giustizia dell’UE si è già pronunciata (nella richiamata sentenza 11 luglio 2024, C-598/22), confermando la legittimità della devoluzione gratuita delle opere non amovibili alla scadenza della concessione, a prescindere da ogni previsione indennitaria a favore dell’uscente. La sentenza nazionale di rinvio al Consiglio di Stato, la cui pubblicazione è attesa a breve , potrebbe dunque risultare determinante nel chiarire se – e in che misura – lo strumento dell’indennizzo sopravviverà alle censure europee e ai principi stabiliti dalla Sezione Consultiva.

Per le pubbliche amministrazioni chiamate a bandire le gare, e per i concessionari coinvolti in tale quadro normativo, instabile e fluido, la parola d’ordine è una sola: cautela.