Approvati i canoni demaniali 2025: un adeguamento travagliato tra annullamenti del TAR e interventi normativi

Approvati i canoni demaniali 2025: un adeguamento travagliato tra annullamenti del TAR e interventi normativi

A cura di Avv. Daniele Bracci, Avv. Stefano de Marinis, Dott. Alberto Boscarato

L’ultimo decreto dirigenziale del MIT sull’adeguamento dei canoni demaniali cerca di mettere ordine dopo le bocciature della giustizia amministrativa. Ma le criticità restano: dalla discutibile retroattività del nuovo indice di calcolo all’assenza di un decreto ministeriale, il quadro normativo appare ancora incerto e potenzialmente illegittimo.

INDICE

• Premessa
• L’annullamento dei precedenti decreti del MIT
• L’intervento del Legislatore
• Analisi del nuovo Decreto Dirigenziale
• Conclusioni

 

Premessa

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), con decreto dirigenziale n. 8376 dell’11 agosto 2025, è intervenuto in materia di adeguamento annuale dei canoni demaniali per il comparto turistico-balneare. La misura è stata successivamente integrata dalla circolare del 25 agosto, che ha corretto gli errori presenti nelle tabelle allegate e fornito parametri univoci per i calcoli. In particolare, è stata confermata la decorrenza del +10% dal 1° aprile 2025, fissando la misura minima a €3.204,53303 per il trimestre gennaio-marzo , e a €3.524,98633 per i mesi da aprile a dicembre.

L’intervento ministeriale dispone adeguamenti dei canoni, i cui importi sono da versare entro il 15 settembre 2025. Tali misure, tuttavia, sono il risultato di un percorso accidentato, segnato da annullamenti giurisdizionali e da un intervento normativo “interpretativo” che solleva più di un dubbio di legittimità.

L’annullamento dei precedenti decreti del MIT

Per comprendere la situazione attuale, è necessario fare un passo indietro. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, con le sentenze n. 13/2025 e n. 14196/2025, aveva annullato i decreti ministeriali che avevano aggiornato i canoni per il 2023 (decreto 321/2022) e per il 2024 (decreto 389/2023). 

La ragione della bocciatura era chiara: i decreti avevano introdotto un nuovo criterio di calcolo, sostituendo l’ormai obsoleto “indice dei prezzi all’ingrosso” (non più rilevato dall’ISTAT dalla fine degli anni ’80) con l'”indice dei prezzi dei beni industriali”. Secondo il TAR, questa modifica era illegittima perché in contrasto con la lettera dell’articolo 4 del decreto-legge 400/1993, che prevede esplicitamente la media tra l’indice dei prezzi al consumo e quello dei prezzi all’ingrosso.

L’annullamento aveva di fatto creato un vuoto normativo, rendendo impossibile un adeguamento legittimo dei canoni sulla base della normativa vigente. A seguito della sentenza n. 13/2025, la stessa Direzione Generale del MIT aveva bloccato in via cautelativa la pubblicazione del decreto di aggiornamento per il 2025, considerandolo “definitivamente revocato”.

L’intervento del Legislatore

Per sanare questa situazione, è intervenuto il legislatore con il decreto-legge n. 73/2025 (convertito in legge n. 105/2025). L’articolo 6 di tale decreto ha fornito un’interpretazione autentica proprio dell’articolo 4 del D.L. 400/1993, stabilendo che, in assenza dell’indice dei prezzi all’ingrosso, questo si intende sostituito dall'”indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali”. Il nuovo decreto dirigenziale del MIT per il 2025 è stato quindi emanato in ossequio a questa nuova disposizione.

 

Analisi del nuovo Decreto Dirigenziale

Nonostante l’intervento normativo, permangono significative criticità di natura giuridica.

Innanzitutto, secondo l’articolo 16 del Regolamento Esecutivo del Codice della Navigazione, la misura del canone e il suo adeguamento dovrebbero essere stabiliti tramite legge o regolamento. Il provvedimento del MIT è invece un mero decreto dirigenziale, che peraltro non risulta essere applicativo di un decreto ministeriale, al momento inesistente. Questa anomalia procedurale ne mette a rischio la stessa legittimità formale.

Inoltre il decreto-legge 73/2025 introduce il nuovo indice di calcolo pretendendo di farlo decorrere retroattivamente sin dal 1994. Questa scelta si scontra con il principio generale di irretroattività della legge, più volte ribadito dalla giurisprudenza costituzionale (es. sent. n. 155/1990). Una modifica di un criterio di calcolo dovrebbe avere efficacia solo per il futuro (ex nunc), non per il passato (ex tunc).L’applicazione retroattiva del nuovo indice, come suggerito dalle tabelle allegate al decreto dirigenziale che partono dal 1989, crea un’assoluta incertezza di calcolo. Peggio ancora, apre la porta a potenziali e onerosi conguagli a carico dei concessionari per tutti gli anni passati, basati su un criterio introdotto solo nel 2025. Stime preliminari indicano che questi ricalcoli potrebbero portare ad aumenti annui tra il 6% e il 10%.

Così facendo, se da un lato il decreto dirigenziale del MIT fornisce ai concessionari un valore numerico per il canone 2025, dall’altro non risolve le profonde anomalie del sistema. L’aver agito tramite un atto amministrativo di rango inferiore e, soprattutto, l’aver recepito una norma dall’efficacia retroattiva discutibile, lascia il campo aperto a nuovi contenziosi. La questione non è meramente formale: l’incertezza del diritto e l’applicazione retroattiva di criteri di calcolo più onerosi potrebbero configurare non solo un danno per i concessionari, ma anche un grave problema di responsabilità erariale per lo Stato.

Conclusioni

In conclusione, pur avendo il MIT corretto il tiro con la circolare del 25 agosto, che ha sanato gli errori della misura dell’11 agosto e consentito a Comuni e concessionari di chiudere i conti 2025 con maggior certezza operativa, restano questioni sostanziali.

In particolare, l’aspetto più significativo è rappresentato dalla perdurante assenza del D.M. “cristallizzante” previsto dall’articolo 4 della L. 118/2022, così come modificato dal D.L. 131/2024, c.d. “Salva Infrazioni” (convertito in L. 166/2024), il quale avrebbe dovuto prevedere, oltre ai criteri di calcolo dell’indennizzo per il concessionario uscente (c.9), anche le misure di adeguamento annuale dei canoni (c.10). 

Lo Schema di Decreto inizialmente proposto dal MIT, dopo aver ricevuto la bollinatura della Ragioneria Generale dello Stato, ha subito una definitiva battuta d’arresto a seguito delle censure operate dal Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, nel parere n. 00750/2025 dello scorso 8 luglio 2025. 

Ne deriva che il susseguirsi di misure ministeriali, innestato in una stratificazione sempre più fitta di norme e pronunce, alimenta un quadro di incertezza che contrasta con l’esigenza di stabilità delle amministrazioni locali nel predisporre le gare, tanto più considerando che il 2026 sarà l’anno-chiave per l’avvio dei procedimenti, i quali, per complessità e fisiologiche lungaggini, non possono più attendere.