CASELLARIO INFORMATICO DEI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE: PRIME RIFLESSIONI

Con delibera del 6 giugno 2018, l’ANAC ha emanato il nuovo Regolamento per la gestione del Casellario informatico – ai sensi dell’art. 213, comma 10, D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 e ss.mm.ii. (di seguito anche “Codice”) – “…istituito presso l’Osservatorio, contenente tutte le notizie, le informazioni e i dati relativi agli operatori economici con riferimento alle iscrizioni previste dall’articolo 80. L’Autorità stabilisce le ulteriori informazioni che devono essere presenti nel casellario ritenute utili ai fini della tenuta dello stesso, della verifica dei gravi illeciti professionali di cui all’articolo 80, comma 5, lettera c), dell’attribuzione del rating di impresa di cui all’articolo 83, comma 10, o del conseguimento dell’attestazione di qualificazione di cui all’articolo 84.”

Il provvedimento (posto in consultazione dall’Autorità dal 9 al 29 gennaio 2018, pubblicato in GUCE il 28 giugno 2018, e entrato in vigore il giorno successivo), nella sua versione finale, si compone di 41 articoli, e sostituisce – per la parte relativa alle procedure di iscrizione nel casellario informatico dell’Autorità – il “Regolamento unico in materia di esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui all’art 8, comma 4, del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163.”

L’Autorità già nel 2016, con la Delibera n. 1386 del 21 dicembre (richiamata nelle premesse), aveva formalizzato la necessità e volontà di modificare la gestione del casellario informatico, anticipando molte delle novità contenute nel Regolamento in commento.

Poche le modifiche apportate rispetto al documento in consultazione (aggiunta significativa del solo art. 29, rubricato “Applicazione misura del controllo giudiziale delle aziende”).
Tra queste si registra comunque l’inserimento (art. 8) nel casellario dell’“…evidenza di un eventuale giudizio pendente”, in relazione alle ipotesi di iscrizione di una risoluzione contrattuale.

L’Autorità, in aderenza a quanto previsto dal legislatore all’art. 80, comma 5, lett. c) del Codice (dove chiaramente si fa riferimento ai soli casi di risoluzioni confermate in sede giurisdizionale), ha dunque inserito una fondamentale precisazione.

In realtà, la possibilità di annotare non solo i provvedimenti sfavorevoli all’operatore economico, ma anche tutte le azioni intraprese da questi per risolvere le problematiche sottese dovrebbe essere una misura sempre consentita, per qualsiasi ipotesi, specie rispetto ad un archivio di dati che – come si vedrà – registra e annota (anche per diversi anni) tutte le notizie potenzialmente negative per le imprese, in quanto capaci di generare provvedimenti escludenti o preclusioni alla partecipazione alle gare pubbliche.

Manca, invece, nel Regolamento in esame, la definizione delle modalità di interconnessione del casellario informatico con la costituenda Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (richiamata comunque nelle premesse dell’atto).

Ad ogni modo, è certo che le notizie presenti nel casellario informatico faranno parte della Banca dati Nazionale, anche in ragione del richiamo operato dalla stessa ANAC nel recente “Regolamento concernente l’accessibilità dei dati raccolti nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici”, di cui alla Delibera n. 264 del 01.3.2018, fermo restando che “Sono escluse dall’accesso libero le annotazioni riservate inserite nel casellario informatico delle imprese di cui alla lettera g) dell’art. 3, il cui accesso resta regolamentato dalle specifiche disposizioni di settore.” (art. 4, ultimo periodo, Regolamento sull’accessibilità alla Banca Dati Nazionale).
Di seguito si fornirà una sintetica analisi degli elementi più significativi del Regolamento.

 

Le tre Sezioni e i procedimenti di iscrizione

L’atto di regolazione conferma l’impostazione iniziale della suddivisione del casellario informatico in tre Sezioni (A, B, C), nelle quali confluiscono tutte le annotazioni compiute dai diversi soggetti a ciò preposti.

La Sezione “A”, liberamente accessibile, conterrà tutte le informazioni relative alle attestazioni di qualificazione rilasciate dalle S.O.A., nonché le informazioni relative agli Organismi di attestazione; elementi questi già oggi liberamente accessibili sul sito dell’Autorità.

La Sezione “B” sarà ad accesso riservato alle stazioni appaltanti e alle S.O.A; tuttavia, in presenza di particolari condizioni, a tele sezione potranno accedervi (art. 10) anche gli operatori economici, sia per verificare il proprio casellario informatico, sia per verificare la veridicità di quanto asserito dagli altri concorrenti nelle dichiarazioni contenute nella busta amministrativa (sulla questione si dirà meglio a breve).

L’ultima Sezione, la “C”, riservata all’ANAC, contiene tutti gli elementi informativi non presenti nelle altre Sezioni, comprese tutte le informazioni cancellate dall’area B a seguito dell’intervento di pronunce giurisdizionali o per il decorso del termine interdittivo. Contiene altresì gli elementi di dettaglio necessari all’Autorità per la gestione del sistema unico di qualificazione degli o.e. di cui all’art. 84, del codice, per l’implementazione del sistema del rating di impresa di cui all’art. 83, comma 10, del codice.

Il Regolamento, oltre a indicare le sezioni e le informazioni in esse contenute, pone anche una disciplina specifica per ognuna delle ipotesi di iscrizione, definendone uno per uno i relativi procedimenti di iscrizione (dall’avvio del procedimento, alla partecipazione dell’operatore economico, alla eventuale archiviazione).

In particolare, si segnalano le seguenti ipotesi di iscrizione:
1. procedimento di annotazione delle informazioni comunicate dalle s.a. o da altri soggetti;
2. procedimento di annotazioni nel casellario di comunicazioni della Procura della Repubblica ex art. 80, comma 5, lett. l), codice;
3. procedimento di annotazione nel casellario delle comunicazioni effettuate dal Prefetto;
4. procedimento di annotazione di informazioni comunicate dalle S.O.A.;
5. procedimento di annotazione di informazioni comunicate dagli o.e.;
6. annotazione delle sanzioni interdittive comunicate da soggetti obbligati per legge ;
7. procedimento di annotazione dei provvedimenti sanzionatori dell’Autorità.

Infine, rispetto alla durata della pubblicità delle iscrizioni (art. 38) si registrano tempistiche diverse in ragione delle diverse annotazioni. Sono prescritti:
1) 5 anni per le iscrizioni di carattere interdittivo (da computarsi dal momento della pubblicazione);
2) 10 anni per le iscrizioni di carattere non interdittivo (da computarsi dal momento della pubblicazione).
Una volta spirato il termine di pubblicità, tutte le iscrizioni automaticamente vengono spostate nella sezione C, dove sono conservate tutte le informazioni ricavate dall’ANAC nell’attività di gestione del casellario informatico.
Tuttavia, è prevista anche l’ipotesi della cancellazione dell’iscrizione contenuta nella sezione C, laddove l’operatore economico abbia vittoriosamente esperito i mezzi di impugnazione avverso le segnalazioni o le annotazioni.

 

L’accesso degli operatori economici alla sezione B.

Rispetto al complessivo impianto regolamentare, l’art. 10 (rubricato “Trasparenza nel Casellario”) rappresenta senz’altro un’importante novità in tema di accesso al casellario.
Al fine di cogliere a pieno la portata della previsione, appare utile riportarne il testo integrale:
“1. Gli o.e. possono accedere, mediante l’utilizzo del C.I.G., alla sezione “B”, di cui all’art. 8, per la verifica della propria posizione, con procedura telematica gestita dall’Autorità.
2. Gli o.e. che partecipano ad una procedura di gara possono accedere al Casellario informatico, nel periodo compreso tra la data di scadenza della presentazione delle offerte e i trenta giorni successivi alla data di pubblicazione del provvedimento di esclusione o di ammissione alla gara ai sensi dell’art. 29, co. 1, codice, per visionare la posizione di tutti i partecipanti.
3. L’accesso di cui al comma 2 è consentito agli o.e. che hanno presentato l’offerta, mediante l’utilizzo del C.I.G., con procedura telematica gestita dall’Autorità.”

Nonostante l’entrata in vigore del Regolamento, allo stato attuale non è ancora attiva la procedura telematica indicata all’art. 10.
Non appena verrà resa effettiva la possibilità di accedere alla sezione B del casellario, gli operatori economici potranno conoscere dati visibili solo per le Stazioni appaltanti e per le SOA.
Da qui l’enorme passo in avanti rispetto al modello previgente, in termini di trasparenza e di effettiva tutela dei dichiaranti.
In primo luogo, occorre sottolineare l’utilità di un simile accesso per gli operatori economici – nella veste di offerenti – che interrogando la sezione B, avranno finalmente un quadro più completo rispetto alle dichiarazioni da rendere al momento della partecipazione alle gare.

In altri termini, con la visione – per così dire completa – del casellario (ad eccezione della parte C, comunque nota solo all’ANAC) l’operatore economico sarà in grado di percepire tutte le iscrizioni a suo carico, evitando così di poter incorrere involontariamente in false dichiarazioni.
In secondo luogo, si registra anche la possibilità per gli operatori economici di visionare la sezione B del casellario degli altri operatori economici, dalla presentazione dell’offerta e sino allo spirare dei 30 gg. dalla pubblicazione del provvedimento delle ammissioni.
Da questo punto di vista, mentre è chiara la necessità di prevedere un accesso limitato all’altrui casellario – solo per coloro che con la presentazione dell’offerta hanno maturato un interesse concreto alla conoscenza di tali dati – non è altrettanto chiara la limitazione dell’accesso alla propria sezione B del Casellario solo con il CIG della gara.

Al riguardo, infatti, sarebbe stato preferibile concedere ad ogni operatore economico un accesso illimitato alla propria posizione, anche al fine di rendere valutabile in qualsiasi momento e per qualunque esigenza lo stato delle proprie iscrizioni, le eventuali azioni da intraprendere a tutela dei propri interessi, nonché gli oneri dichiarativi a prescindere da qualsiasi gara, fermo restando che la presenza di annotazioni nel casellario informatico delle imprese è causa di esclusione dell’attribuzione del c.d. rating di legalità, così come definito dal Regolamento attuativo in materia di rating di legalità di cui alla Delibera AGCM del 15 maggio 2018, n. 27165.