Appalti pubblici e uso dell’AI: il Consiglio di Stato fornisce chiarimenti operativi per le PA

Appalti pubblici e uso dell’AI: il Consiglio di Stato fornisce chiarimenti operativi per le PA

A cura di Avv. Sara Lepidi

Nell’ambito di gare d’appalto, è legittimo l’utilizzo dell’Intelligenza Artificiale nelle offerte tecniche?

Ed entro quali limiti il giudice può sindacare il giudizio tecnico della commissione, laddove la valutazione riguardi tecnologie nuove e pertanto non ancora disciplinate a livello normativo?

A rispondere è il Consiglio di Stato, con la recente sentenza del 20 ottobre 2025, n. 8092, che conferma l’impostazione già fornita dal  TAR Lazio del 3 marzo 2025, n. 4546 , in merito ad una tematica destinata ad incidere sempre più nelle procedure ad evidenza pubblica: l’uso dell’Intelligenza Artificiale (AI).

INDICE

• La sentenza del TAR Lazio del 3 marzo 2025, n. 4546 e l’uso dell’AI per l’offerta tecnica
• La sentenza del Consiglio di Stato del 20 ottobre 2025, n. 8092
• Valutazione delle offerte tecniche e discrezionalità della SA: quadro normativo di riferimento
• La decisione del Consiglio di Stato
• Conclusioni

La sentenza del TAR Lazio del 3 marzo 2025, n. 4546 e l’uso dell’AI per l’offerta tecnica

Già lo scorso marzo, i Giudici Amministrativi si sono pronunciati sul ricorso contro l’aggiudicazione di un accordo quadro ai sensi dell’art. 59 del d.Lgs. n. 36/2023 in favore di un operatore economico che aveva elaborato la propria offerta tecnica utilizzando ChatGPT per la redazione di alcune proposte legate ai criteri premiali elencati nella lex specialis.

Il ricorrente aveva sostenuto come l’offerta sarebbe stata valutata con eccessivo favore dalla Commissione e dal RUP, senza un adeguato approfondimento tecnico-istruttorio, mentre invece si configurava caratterizzata da eccessiva genericità e indeterminatezza, e quindi potenzialmente fuorviante, in quanto basata su:

• linguaggio tecnico “criptico” e modelli descrittivi astratti;
• assenza di un chiaro piano di implementazione operativa;
• carenza di indicatori oggettivi a supporto dell’effettiva efficacia e integrazione nel servizio.

Pur condividendo la complessità dell’offerta, il TAR Lazio ha respinto la censura e ha ribadito alcuni principi consolidati della giurisprudenza, secondo cui:

• la valutazione di congruità dell’offerta è un potere tecnico-discrezionale della stazione appaltante, sindacabile solo in presenza di manifesta irragionevolezza, errore di fatto o travisamento;
• la Commissione e il RUP hanno svolto approfondite richieste di giustificativi, come previsto dall’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, e hanno ritenuto credibile l’equilibrio economico delle offerte, anche grazie alla dichiarazione di un margine di utile operativo congruo;
• le offerte dei concorrenti aggiudicatari riportavano costi complessivi superiori a quelli stimati dalla SA, circostanza che ha contribuito a escludere ogni ipotesi di sottostima o taglio artificioso dei costi.

Secondo il tribunale amministrativo, quindi, pur in presenza di un’offerta che fa uso di strumenti innovativi come l’IA, non è possibile dedurre automaticamente un carattere aleatorio o non attendibile.

Al contrario, la qualità delle proposte tecniche va valutata nel merito dalla Commissione, con un grado di apprezzamento che solo in rari casi può essere superato dal giudice amministrativo.

Nel caso specifico il TAR ha ritenuto che l’operato della Commissione fosse coerente con i criteri della lex specialis, in particolare per quanto riguarda il punteggio attribuito a soluzioni tecnologiche innovative.

Inoltre, è mancata la prova tecnica e oggettiva, da parte del ricorrente, che l’AI proposta fosse inattuabile o incompatibile con il contesto operativo dell’appalto; al contrario, nel caso specifico l’impiego dell’AI è stato presentato come strumento ausiliario per l’ottimizzazione del servizio e non come sostitutivo del personale o delle attività essenziali. 

Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la sostenibilità e congruità dell’offerta, oltre che la piena legittimità della valutazione (discrezionale) effettuata dalla stazione appaltante, anche in merito all’uso dell’intelligenza artificiale.

La sentenza del Consiglio di Stato del 20 ottobre 2025, n. 8092

La controversia oggetto di pronuncia nasce nell’ambito di una gara  per la stipula di un accordo quadro ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. a), del d.lgs. 36/2023: l’operatore economico classificatosi terzo aveva impugnato l’aggiudicazione contestando la valutazione positiva attribuita all’offerta della concorrente che aveva dichiarato di utilizzare sistemi di AI per la gestione di alcune fasi operative e organizzative del servizio.

Secondo la ricorrente, la tecnologia indicata non sarebbe stata idonea a svolgere le funzioni dichiarate; la commissione, tuttavia, aveva premiato tale elemento nell’attribuzione dei punteggi tecnici.

Valutazione delle offerte tecniche e discrezionalità della SA: quadro normativo di riferimento

In base alla disciplina prevista dal Codice dei Contratti pubblici, la valutazione delle offerte tecniche rientra tra le espressioni più tipiche della discrezionalità tecnica delle stazioni appaltanti.

Tale facoltà, che trova fondamento nei principi di buon andamento, imparzialità e risultato (artt. 1 e 2 del Codice), consente alla commissione di gara di apprezzare gli elementi qualitativi e innovativi delle proposte, purché la valutazione sia conforme ai criteri stabiliti nella lex specialis e supportata da una motivazione coerente, logica e verificabile.

L’inserimento di soluzioni tecnologiche, come l’impiego di sistemi di Intelligenza Artificiale per lo svolgimento dei servizi oggetto di appalto, rientra pienamente nella nozione di innovazione promossa dal Codice, che incoraggia l’utilizzo di strumenti digitali volti a migliorare l’efficienza e la sostenibilità dei processi. Tuttavia, la semplice presenza di componenti tecnologiche non comporta automaticamente un punteggio positivo: la valutazione deve riguardare la reale efficacia operativa della tecnologia, la sua coerenza con le prestazioni richieste e la credibilità delle modalità di attuazione.

La giurisprudenza consolidata limita il controllo del giudice amministrativo alla verifica della ragionevolezza, logicità e correttezza del procedimento valutativo, escludendo ogni possibilità di sostituire il giudizio tecnico dell’amministrazione con quello del concorrente o del consulente di parte.
Di conseguenza, l’impugnazione del punteggio tecnico assegnato per l’utilizzo dell’IA è ammissibile solo in presenza di errori manifesti o valutazioni illogiche, non potendo il giudice – né l’operatore economico – sindacare nel merito l’idoneità della tecnologia sulla base di mere opinioni soggettive.

La decisione del Consiglio di Stato

Sulla base di tali principi ermeneutici, il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello, confermando le indicazioni già rese dai Giudici in primo grado:

• la valutazione della commissione sull’offerta tecnica rientra nell’ampia discrezionalità tecnica dell’amministrazione;

• l’idoneità dell’AI proposta non può essere messa in discussione attraverso pareri di parte o valutazioni soggettive sull’efficacia del sistema;
• il punteggio attribuito non risulta anomalo, poiché i commissari hanno preso in considerazione diversi aspetti dell’offerta e non esclusivamente l’uso dell’IA;
• emerge chiaramente dagli atti che l’impiego dell’intelligenza artificiale non ha avuto un peso determinante nel punteggio complessivo, essendo la valutazione articolata su vari profili (tra cui modello organizzativo e qualità del servizio).

Pertanto, la contestazione sollevata equivale a una sostituzione inammissibile del giudizio dell’appellante rispetto a quello della commissione, risultando priva di reale incidenza sull’esito della procedura di gara.

Conclusioni

La pronuncia in commento offre un importante spunto per una riflessione di più ampia portata in merito alla valutazione delle tecnologie innovative, che il nuovo Codice Appalti valorizza nell’ottica del principio del risultato e della concorrenza qualitativa.

La pronuncia infatti chiarisce che:

• l’utilizzo dell’IAI non costituisce, di per sé, un vantaggio competitivo, né giustifica un punteggio elevato se non supportato da elementi oggettivi e misurabili;
• la contestazione del punteggio tecnico non può basarsi su giudizi generici di inidoneità tecnica o su valutazioni di parte, poiché il giudice non può entrare nel merito tecnico-scientifico delle scelte della commissione;
• la discrezionalità tecnica delle stazioni appaltanti resta ampia, ma deve essere esercitata con motivazioni chiare, coerenti e verificabili, nel rispetto dei principi di trasparenza e parità di trattamento.

In un’ottica di evoluzione della prassi amministrativa, tale decisione costituisce un importante incentivo per le SA ad aggiornare i propri criteri di valutazione e i capitolati d’oneri, introducendo parametri oggettivi e verificabili per la valutazione delle tecnologie basate su algoritmi e sistemi di apprendimento automatico, strumenti che caratterizzeranno in maniera sempre più marcata il settore degli appalti pubblici.