Il Whistleblowing nella Relazione annuale dell’Anac al Parlamento per la prevenzione della corruzione e la trasparenza del 20.05.2025: improcedibilità e inammissibilità delle segnalazioni, obblighi di informazione e di formazione.

Il Whistleblowing nella Relazione annuale dell’Anac al Parlamento per la prevenzione della corruzione e la trasparenza del 20.05.2025: improcedibilità e inammissibilità delle segnalazioni, obblighi di informazione e di formazione.

A cura di Avv. Chiara Scardaci

Indice

• Introduzione al Whistleblowing in Italia: Direttiva UE e D. Lgs. n. 24/2023
• Ruolo dell’ANAC e le Linee Guida sul canale esterno
• Linee Guida sui Canali Interni di Segnalazione: consultazione pubblica e prossima approvazione
• Analisi delle segnalazioni whistleblowing nel 2024: Dati ANAC
  • Casi di improcedibilità delle segnalazioni esterne (Art. 6 D.Lgs. 24/2023)
  • Casi di inammissibilità delle segnalazioni esterne (Art. 8 Regolamento ANAC Delibera 301/2023)
  • Cause di inammissibilità e archiviazione della segnalazione esterna
  • Segnalazioni ritenute inammissibili per incompetenza
  • Modalità di degnalazione privilegiata e settore prevalente
  • Esito dei procedimenti sanzionatori
  • Ambito delle segnalazioni

• L’Importanza dell’informazione per l’efficacia del whistleblowing emersa dai Dati ANAC
• Obbligo di Formazione Specifica per i Gestori delle Segnalazioni
  • La necessità di personale specificatamente formato
  • L’impegno informativo e formativo come elementi costitutivi dei Sistemi di Gestione
  • Formazione e informazione del personale nelle Linee Guida di prossima emanazione
• Riesame Periodico delle Procedure
• Sanzioni per Mancata Conformità
• Il Ruolo del Segnalante e l’Importanza della Prevenzione delle Ritorsioni
• Riflessioni sulla Valenza Etico-Sociale del Whistleblowing

 

Introduzione al Whistleblowing in Italia: Direttiva UE e D. Lgs. n. 24/2023

Com’è noto con il D. Lgs. n. 24 del 10.03.2023, l’Italia ha recepito la direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23.10.2019 riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e delle normative nazionali (Whistleblowing).

La direttiva si propone, come si può leggere diffusamente nei primi considerando, di dettare norme minime comuni a tutti gli Stati membri dell’Unione Europea, idonee a garantire una protezione efficace degli informatori (Whistleblower), delineando al tempo stesso, una disciplina uniforme, applicabile ai diversi settori particolarmente sensibili alle violazioni del diritto dell’Unione quali, tra gli altri, gli appalti pubblici, il trattamento dei dati personali o ancora la salute e sicurezza sul lavoro (cfr. articolo 2 della Direttiva 2019/1937 e relativo allegato)

Il Decreto Legislativo adottato in Italia, ripercorrendo lo schema e i contenuti della Direttiva disciplina puntualmente l’istituto consentendo sulla scia dell’impostazione voluta in sede comunitaria, una visione più complessiva della portata del Whistleblowing in termini di impatto sulle organizzazioni e di ulteriore garanzia di legalità.

Ruolo dell’ANAC e le Linee Guida sul Canale Esterno

Con delibera n. 311 del 12 luglio 2023, l’ANAC ha adottato le Linee guida in materia di protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali.

Con le Linee Guida veniva data attuazione a quanto dettato dall’articolo 10 del citato decreto che aveva previsto l’adozione di uno specifico documento regolatorio da parte dell’Autorità in relazione al canale esterno di segnalazione.

Le linee guida dell’Anac regolamentano in maniera puntuale l’argomento deputato all’Autorità e il Whistleblowing in generale, identificando l’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione, i canali e le modalità di presentazione delle segnalazioni (con un’attenzione specifica alla tutela del segnalante ed al trattamento dei dati personali), il canale esterno, la disciplina sanzionatoria e il regime transitorio.

L’adozione delle Linee Guida succedeva al Regolamento per la gestione delle segnalazioni esterne e per l’esercizio del potere sanzionatorio dell’ANAC in attuazione del decreto legislativo 10 marzo 2023 n. 24, di cui alla delibera dell’Autorità n. 301 del 12.07.2023.

Linee Guida sui Canali Interni di Segnalazione: Consultazione Pubblica e Prossima Approvazione

Nel corso del 2024 sono state elaborate dall’Autorità apposite Linee guida in materia di Whistleblowing sui canali interni di segnalazione, espressione del potere regolatorio dell’Anac e frutto del monitoraggio sullo stato di attuazione sul suddetto istituto, condotto nel corso del 2023. 

Le criticità emerse hanno evidenziato la necessità di adottare un nuovo documento regolatorio che potesse chiarire alcuni aspetti normativi e operativi, fornendo indicazioni chiare e indirizzi interpretativi nel rispetto dell’autonomia organizzativa dei destinatari della normativa in materia di Whistleblowing, pubblici o privati indifferentemente.

Le Linee guida predette sono state sottoposte alla consultazione pubblica dal 7 novembre al 9 dicembre 2024 e sono attualmente in corso presso l’Anac, le attività prodromiche all’approvazione definitiva del testo.

 

Analisi delle Segnalazioni Whistleblowing nel 2024: Dati ANAC

In data 20.05.2025 l’Anac presentava al Parlamento italiano la relazione annuale, riportando tra le altre informazioni anche i dati sull’andamento delle segnalazioni pervenute con riferimento al canale di segnalazione esterno di cui alle normative e delibere sopra individuate.

Casi di Improcedibilità delle Segnalazioni Esterne (Art. 6 D.Lgs. 24/2023)

Al paragrafo 4.5.3 della relazione annuale è riportato che nel 2024 sono pervenute all’Autorità ben 1350 segnalazioni, “fascicoli aperti” di cui tuttavia sono stati ritenuti ammissibili soltanto 285 casi.

L’Autorità ha quindi riferito che 388 casi sono stati dichiarati improcedibili.

Le istanze pervenute infatti, non sono state effettuate in presenza di alcuna delle condizioni individuate dall’art. 6 del D. Lgs. n. 24/2023 per la presentazione e quindi per la procedibilità delle segnalazioni esterne, ovvero, citando pedissequamente il testo della disposizione richiamata, quando: 

1. a) non è prevista, nell’ambito del suo contesto lavorativo, l’attivazione obbligatoria del canale di segnalazione interna ovvero questo, anche se obbligatorio, non è attivo o, anche se attivato, non è conforme a quanto previsto dall’articolo 4;
2. b) la persona segnalante ha già effettuato una segnalazione interna ai sensi dell’articolo 4 e la stessa non ha avuto seguito;
3. c) la persona segnalante ha fondati motivi di ritenere che, se effettuasse una segnalazione interna, alla stessa non sarebbe dato efficace seguito ovvero che la stessa segnalazione possa determinare il rischio di ritorsione;
4. d) la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse.

Casi di Inammissibilità delle Segnalazioni Esterne (Art. 8 Regolamento ANAC Delibera 301/2023)

Altre 263 segnalazioni, pur essendo procedibili, sono state ritenute inammissibili ai sensi del comma 3 e del comma 4 dell’art. 8 del Regolamento di cui alla delibera ANAC 301 del 12.07.2023.

Andando con ordine, se la segnalazione è procedibile perché effettuata in presenza di una delle condizioni indicate dal citato articolo 6, l’Autorità verifica a pena di ammissibilità, ai sensi dell’art.8 comma 3, se la segnalazione contenga in sé determinati elementi che sono:

– la denominazione e i recapiti del whistleblower nonché, se disponibile, l’indirizzo di posta elettronica certificata presso cui l’Autorità possa indirizzare eventuali comunicazioni;

– i fatti oggetto di segnalazione e l’Amministrazione o Ente in cui essi sono avvenuti;

– l’Amministrazione o l’Ente nel cui contesto lavorativa opera il whistleblower e il profilo professionale da quest’ultimo rivestito;

– la descrizione sintetica delle modalità con cui il whistleblower è venuto a conoscenza dei fatti segnalati. 

Cause di inammissibilità e archiviazione della segnalazione esterna

L’Autorità dichiarerà l’inammissibilità della segnalazione provvedendo all’archiviazione, per i seguenti motivi indicati nel comma 4 dell’art. 8 del Regolamento che specificamente prevede:

La segnalazione esterna è considerata inammissibile ed è archiviata dal Dirigente per i seguenti motivi:

1. a) manifesta infondatezza per l’assenza di elementi di fatto riconducibili alle violazioni tipizzate nell’art. 2, co. 1, lett. a), del d.lgs. n. 24/2023;
2. b) manifesta insussistenza dei presupposti di legge per l’esercizio dei poteri di vigilanza dell’Autorità, ivi inclusa l’assenza dei presupposti per l’effettuazione della segnalazione esterna con particolare riferimento alle persone che svolgono la propria attività lavorativa presso soggetti del settore privato;
3. c) manifesta incompetenza dell’Autorità sulle questioni segnalate;
4. d) accertato contenuto generico della segnalazione esterna, tale cioè da non consentire la comprensione dei fatti, ovvero segnalazione esterna corredata da documentazione non appropriata, inconferente o comunque tale da rendere incomprensibile il contenuto stesso della segnalazione;
5. e) produzione di sola documentazione in assenza della segnalazione esterna;
6. f) mancanza dei dati che costituiscono elementi essenziali della segnalazione esterna indicati dal comma 3;
7. g) sussistenza di violazioni di lieve entità. 

Segnalazioni ritenute inammissibili per incompetenza

Tra i dati riportati dall’Autorità anche il numero di 277 segnalazioni ritenute inammissibili per incompetenza non rientrando nell’ambito oggettivo di intervento dell’Anac, la quale ha provveduto a inoltrare i fascicoli alle Autorità amministrative e/o giudiziarie competenti (lett. c del comma 4 dell’art. 8 del Regolamento Anac).

Modalità di Segnalazione Privilegiata e Settore Prevalente

Nella relazione al Parlamento l’Anac evidenzia, inoltre, come sia preferita la segnalazione tramite piattaforma informatica (ben 1243 su 1350) rispetto al protocollo informatico (solo 107) e di come 970 segnalazioni provengano dal settore pubblico a fronte delle sole 243 provenienti dal settore privato.

Esito dei procedimenti sanzionatori 

L’Autorità evidenzia anche l’avvio di 7 procedimenti sanzionatori aventi la loro causa in presunte comunicazioni di misure ritorsive. 4 dei procedimenti predetti sono stati definiti con sanzione pecuniaria irrogata nei confronti del responsabile della ritorsione, mentre gli altri 3 si sono conclusi con l’archiviazione.

Ambito delle Segnalazioni

Infine, l’Autorità pone l’accento sul fatto che la gran parte delle segnalazioni afferisce l’ambito degli appalti pubblici, delle procedure concorsuali, della gestione delle risorse pubbliche, della mancata attuazione della disciplina anticorruzione ed anche numerosi casi di maladministration, talvolta anche con ricadute penali.

 

L’Importanza dell’Informazione per l’Efficacia del Whistleblowing

I dati riportati evidenziano la necessità che i soggetti del settore pubblico e privato forniscano informazioni chiare sulle procedure e sui presupposti per effettuare le segnalazioni tramite canale esterno (art. 9 del D. Lgs. n. 24/23 rubricato “Informazioni pubblicate sul sito istituzionale dell’Anac – cfr. anche considerando n. 89 e n. 90 art. 9 e art. 13 della Direttiva 2019/1937) ma anche sulle procedure e sui presupposti per effettuare le segnalazioni sul canale interno (art. 5 comma 1 lett e) del D. Lgs. n. 24/23), come specificato dall’Anac sia nella relazione del 2025 (vedi ultimo capoverso del paragrafo 4.5.2) sia nelle Linee Guida di prossima emanazione.

Di seguito, si indica la pagina dell’Autorità dove poter reperire le informazioni per effettuare le segnalazioni e l’elenco degli enti del Terzo settore che forniscono alle persone segnalanti misure di sostegno (in applicazione” dell’art. 18 “Misure di sostegno” del D. Lgs. n. 24/2023 – e art. 20 “Misure di sostegno” della Direttiva 2019/1937). 

https://www.anticorruzione.it/-/whistleblowing#p0

Va da sé che più le informazioni sono accessibili e chiare più sarà facile evitare di inviare segnalazioni che possano essere valutate dall’Autorità come improcedibili o inammissibili, con la conseguenza di un ampliamento dell’efficacia del Whistleblowing a beneficio della tutela dei diritti dell’Unione e dei diritti recati dalle disposizioni nazionali.

Non solo, la chiarezza delle informazioni e come vedremo il loro continuo monitoraggio e aggiornamento, è strumentale anche a far sapere a chi vuole segnalare quali sono i diritti che gli spettano in qualità di Whistleblower e quali sono le tutele approntate per garantire il rispetto degli stessi.

Obbligo di Formazione Specifica per i Gestori delle Segnalazioni

Accanto agli adempimenti di tipo “informativo” che ogni organizzazione deve porre in essere, si rammenti che sia la Direttiva che il Decreto Legislativo attuativo sottolineano la necessità che i soggetti a cui è assegnato il compito di gestire le segnalazioni debbano essere formati specificamente.

In dettaglio, la Direttiva 2019/1937 all’art. 9 (comma 1 lett. c) stabilisce che la persona designata per gestire le segnalazioni interne dovrà essere imparziale e competente e garantire la necessaria riservatezza (vedi anche lett. a). Per quanto concerne le segnalazioni esterne, la direttiva al comma 5 dell’art. 12, prevede espressamente che il personale designato alla gestione delle segnalazioni debba ricevere una specifica formazione sul trattamento delle segnalazioni. Il considerando 74, inoltre, pone l’accento sulla necessità che coloro che vengono designati alla gestione delle segnalazioni siano formati anche in relazione alla disciplina del trattamento dei dati personali (GDPR 2016/679).

La necessità di personale specificatamente formato 

Per quanto concerne il D. Lgs. n. 24/2023, invece, si rammenti l’art. 4 comma 2 che, in relazione ai canali di segnalazione interni, cita “personale specificamente formato” ribadendo tale competenza anche nel caso di affidamento del canale ad un soggetto esterno. Per l’ANAC, l’art. 8 del D. Lgs. n. 24/23 al comma 1 stabilisce che l’Anac dovrà designare “personale specificamente formato” per la gestione del canale di segnalazione esterno.

Va da sé che la necessità di condurre una formazione periodica che rafforzi le competenze rappresenta di fatto un obbligo di conformità alla direttiva europea ed alla normativa di attuazione nonché agli atti regolatori citati.

La formazione specifica e continua rivolta principalmente ai soggetti individuati come gestori dei canali di segnalazioni interni o esterni, l’informazione attiva e sempre aggiornata che dovrà riguardare l’insieme dei soggetti che possono effettuare le segnalazioni (cfr. articolo 3 del D. Lgs. n. 24/23, “ambito di applicazione soggettivo” e art. 4 della Direttiva 2019/1937 “Ambito di applicazione personale”), rappresentano due mezzi indispensabili volti a rendere lo strumento della segnalazione aderente alla ratio dei provvedimenti normativi e regolatori, che raccomandano la tutela del segnalante con un focus specifico sulle competenze di chi gestisce le segnalazioni, e sulla facilità di accesso e di lettura delle informazioni legate all’esercizio del Whistleblowing.

L’impegno informativo e formativo come elementi costitutivi dei Sistemi di Gestione 

Si aggiunga che sia l’impegno informativo che formativo sono considerati elementi costitutivi dei Sistemi di Gestione (cfr. UNI ISO 37002:2021 Whistleblowing Management Systems Guidelines; UNI ISO 37301:2021  – CMS – Compliance Management Systems; UNI 11961:2024 – Linee guida per l’integrazione del sistema di gestione per la compliance UNI ISO 37301:2021 a supporto dei Modelli di Organizzazione, Gestione e Controllo e degli Organismi di Vigilanza in conformità al D. Lgs. 231/2001; UNI ISO 37001:2016 – Sistemi di gestione per la prevenzione della corruzione – Requisiti e guida all’utilizzo) e dello stesso Modello 231, che vengono sempre valutati dagli organi di controllo, in sede di audit, per testare l’efficacia della compliance adottata nell’ambito delle organizzazioni. 

Formazione e informazione del personale nelle Linee Guida di prossima emanazione

A conferma di quanto rappresentato anche nelle Linee Guida di prossima emanazione, per il Whistleblowing sui canali interni di segnalazione, è previsto l’avvio di specifiche attività di formazione e informazione del personale dedicato.

Riesame Periodico delle Procedure 

Anche il riesame periodico delle procedure da parte delle Autorità competenti (almeno ogni tre anni) e lo scambio di buone prassi tra le stesse con l’intento di garantire che le predette procedure siano sempre adeguate ed efficaci rispetto allo scopo sotteso inerente all’esercizio del whistleblowing e la tutela del segnalante (vedi considerando n. 78 e art. 14 della direttiva 2019/1937) rappresenta un presidio di conformità allineato rispetto agli standard internazionali (ciclo PDCA).

L’obbligo della revisione delle procedure è posto dal D. Lgs. attuativo direttamente in capo all’Anac dall’ultimo comma dell’art. 10.

Sanzioni per Mancata Conformità

In senso correlato si rammenta che all’art. 21 del D. Lgs. n. 24/23 si legge espressamente che può essere erogata una sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 Euro a 50.000 Euro nel caso in cui non siano “state adottate procedure per l’effettuazione e la gestione delle segnalazioni” ovvero se “tali procedure non siano conformi a quelle di cui agli articoli 4 e 5 del decreto stesso”. La disposizione chiama i soggetti privati ad un riesame delle procedure per valutarne la corretta conformità rispetto alla normativa recata dal D. Lgs. n. 24/23 al fine di evitare l’applicazione di sanzioni comunque onerose.

Tale obbligo è strettamente collegato alla conoscenza delle procedure e quindi all’attività formativa rivolta alle persone designate alla gestione della segnalazione. La stessa andrà pianificata e rinnovata periodicamente e, in particolare, in coincidenza di eventuali cambiamenti che potrebbero essere apportati sulle procedure interne.

Il Ruolo del Segnalante e l’Importanza della Prevenzione delle Ritorsioni

Lo stesso valga per le informazioni ai Whistleblower: questi ultimi dovranno essere informati delle modifiche apportate per poter utilizzare efficacemente i canali di segnalazione e godere delle necessarie tutele. Anch’essi, del resto, potrebbero essere i destinatari di eventi specifici aventi uno scopo informativo e conoscitivo dello strumento di segnalazione.

La previsione di momenti dedicati alle persone segnalanti ne sottolineerebbe il ruolo fondamentale e strategico legato al fatto che quando si segnala, si esercita il diritto alla libertà di espressione e d’informazione, sancito dall’articolo 11 della Carta di Nizza e dall’articolo 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU).

Sotto connesso profilo, inoltre, è d’obbligo ricordare che una corretta informazione può incoraggiare la presentazione di una segnalazione, scongiurando la paura della ritorsione.

 

Riflessioni sulla Valenza Etico-Sociale del Whistleblowing

La relazione dell’ANAC ha il merito, pertanto, non solo di dare un puntuale quadro di riferimento rispetto alle segnalazioni effettuate sul canale esterno, ma anche di aprire a molteplici riflessioni, tra cui l’importanza delle informazioni da fornire all’utenza, ovvero ai soggetti che possono effettuare le segnalazioni, anche in relazione alle organizzazioni private e pubbliche ed ai canali di segnalazione interna, per i quali restiamo in attesa delle Linee Guida dell’Autorità.

Importanza che, a sua volta, sottende la conferma della necessità dello strumento del Whistleblowing e di come lo stesso debba essere mantenuto efficace, curandone gli aspetti formativi e di aggiornamento delle procedure e delle informazioni da comunicare, in una visione dello stesso che si integra perfettamente con i presidi di conformità recati dal MOG 231 e dagli altri Sistemi di Gestione ispirati e aderenti alla soft law degli standard internazionali.

Infine, si sottolinea che l’istituzione corretta del Whistleblowing ha una valenza etico-sociale valutata in seno ai pillar ESG ed alle rendicontazioni di sostenibilità, non solo per il criterio Social ma anche in relazione alla Governance ed all’apprezzamento di come la stessa si relaziona con la propria organizzazione.