Battuta d’arresto nell’eterna “saga” delle concessioni balneari: il Giudice amministrativo dichiara legittima la proroga al 2033 

Battuta d’arresto nell’eterna “saga” delle concessioni balneari: il Giudice amministrativo dichiara legittima la proroga al 2033 

A cura di Avv. Daniele Bracci, Dott. Andrea Campiotti

Il T.A.R. Lazio dichiara legittima l’estensione temporale delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sino al 2033.

 

Indice

• I motivi del ricorso: violazione del diritto europeo e illegittimità della procedura di affidamento
• Violazione “mediata” del diritto europeo e annullabilità del provvedimento amministrativo
• Legittimità della “proroga” tra concorrenza e certezza dei rapporti giuridici

 

 

I motivi del ricorso: violazione del diritto europeo e illegittimità della procedura di affidamento

Con la recentissima sentenza del T.A.R. Lazio, Sez. V ter, 26 giugno 2025, n. 12743 è stato ritenuto legittimo il provvedimento impugnato da un operatore economico mediante il quale il Comune di Santa Marinella (Roma) aveva “prorogato” le concessioni demaniali marittime già rilasciate sino al 2033, segnando una battuta di arresto nell’eterna “saga” delle concessioni balneari. 

In particolare, la società ricorrente – dopo aver sollecitato il Comune ad avviare procedure ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime ed aver ricevuto un sostanziale diniego – aveva impugnato tale provvedimento ritenendolo viziato sotto il profilo della conformità al diritto europeo, segnatamente, agli artt. 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e 12 della Direttiva 123/2006/CE (c.d. “Direttiva Bolkestein”).

In altri termini, il provvedimento di diniego si sarebbe posto, a detta della ricorrente, in contrasto con l’obbligo, sancito dal diritto europeo e recepito dalla giurisprudenza nazionale, di disapplicazione delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative da parte delle amministrazioni, in quanto prive di ogni effetto a far data dal 31 dicembre 2023 (in applicazione della L. n. 118/2022). 

Inoltre, tale provvedimento sarebbe stato illegittimo anche sotto altro distinto profilo, in quanto l’estensione della durata delle concessioni in essere non sarebbe stata disposta all’esito di una procedura selettiva, imparziale e trasparente, bensì sarebbe scaturita dalla sola pubblicazione di un avviso relativo alla proroga ex lege, in applicazione dell’art. 1, commi 682 e 683, della L. n. 145/2018 (Legge di Bilancio 2019). 

 

Violazione “mediata” del diritto europeo e annullabilità del provvedimento amministrativo

Il T.A.R. ha innanzitutto rilevato la carenza di interesse da parte del ricorrente in quanto l’asserita lesione del diritto di partecipare alla procedura per l’affidamento in concessione dei beni demaniali in questione non sarebbe stata riconducibile al provvedimento impugnato ma a precedenti atti relativi alla medesima procedura (avvisi e provvedimenti di estensione temporale delle concessioni), con ciò dichiarando la carenza di interesse e la conseguente inammissibilità del ricorso sotto tale profilo. 

Nello specifico, il Giudice amministrativo ha ripercorso i passaggi salienti della procedura comparativa avviata dal Comune di Santa Marinella, riconoscendone il carattere costitutivo e non meramente ricognitivo di effetti direttamente prodotti dalla legge (come sostenuto dalla società ricorrente). 

Al riguardo, merita evidenziare che con la Delibera di Giunta n. 237/2019, menzionata nella pronuncia in esame, l’Amministrazione Comunale aveva indetto una “procedura pubblica e trasparente”, autorizzando “l’avvio del procedimento di asseveramento dell’estensione ex lege della durata delle concessioni demaniali marittime di competenza del Comune di Santa Marinella mediante (…) a) l’acquisizione della manifestazione della volontà da parte del concessionario ad accedere all’estensione della validità della propria concessione come disposto dalla Legge 30.12.2018, n. 145 [Legge di Bilancio 2019, n.d.a.], con pagamento diritti istruttori; b) pubblicazione sull’Albo Pretorio Comunale e sul sito istituzionale, nei tempi e modi previsti dall’art. 18 del Regolamento del Codice della Navigazione, delle richieste che perverranno dai concessionari, dove chiunque potrà presentare osservazioni e/o opposizioni che saranno valutate dandone conto nel provvedimento amministrativo conclusivo del procedimento; c) accertamento della permanenza dei requisiti soggettivi del concessionario e la regolarità amministrativa, contabile e tecnica per il prosieguo del rapporto concessorio con la Pubblica Amministrazione (validità del titolo, assenza di morosità per canoni e imposte regionali, assenza di procedimenti di revoca o decadenza in corso, assenza di procedimenti per innovazioni sine titulo accertate sugli ambiti oggetto della concessione); d) determinazione della misura del canone annuale e dell’importo complessivo relativo al periodo di estensione, ai fini del calcolo e del versamento dell’imposta di registro”.

In mancanza di osservazioni e opposizioni, come evidenziato nella pronuncia in esame, l’Amministrazione aveva provveduto ad adottare gli atti di estensione temporale delle concessioni, annunciando, per quelle relativamente alle quali erano pervenute domande concorrenti, l’individuazione del soggetto affidatario “mediante l’espletamento di una procedura competitiva ai sensi dell’art. 37 del Codice della Navigazione e che tenga conto delle osservazioni pervenute e dei criteri indicati dalla Delibera di Giunta Comunale n. 45 del 7.03.2024 e della Determina Dirigenziale n. 33 del 27.03.2024”. Tra i criteri indicati nel provvedimento dell’11 settembre 2024 impugnato dalla società ricorrente, rilevavano: la qualità della proposta di sistemazione complessiva dell’area, la sicurezza dei bagnanti, la pulizia della spiaggia, la qualità e le condizioni dei servizi offerti dal concessionario e la qualificazione dei concorrenti. 

Dopo aver riconosciuto il carattere comparativo della procedura avviata dal Comune di Santa Marinella, il Collegio ha poi evidenziato che, in ogni caso, non vi fosse violazione del diritto europeo in quanto il provvedimento gravato non costituiva un atto di proroga automatica e, conseguentemente, non contrastava con i richiamati artt. 49 del TFUE e 12 della Direttiva Bolkestein.

Invero, si legge nella pronuncia in parola, “si sarebbe al cospetto di un’ipotesi di violazione “mediata” del diritto unionale, trattandosi di atti adottati sulla base di una norma nazionale [art. 1, commi 682 e 683, della L. n. 145/2018, n.d.a.] a sua volta asseritamente in contrasto con il diritto eurounitario (diversamente, le ipotesi di violazione “immediata” ricorrono quando l’atto amministrativo si ponga in diretto contrasto con la norma eurounitaria, senza l’intermediazione di una norma nazionale, con la conseguenza che è la disposizione dell’UE a rappresentare, senza diaframmi, il parametro di legittimità dell’atto medesimo)”. 

Il T.A.R. ha quindi rievocato il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo il quale, ove si tratti di illegittimità “mediata”, il rimedio applicabile non sarebbe quello della nullità, come sostenuto dalla ricorrente, bensì quello dell’annullabilità. 

Infatti, come evidenziato dal Giudice amministrativo, “l’atto amministrativo che viola il diritto dell’Unione europea è affetto da annullabilità per vizio di illegittimità sotto forma di violazione di legge e non da nullità, atteso che l’art. 21-septies della l. 7.8.1990, n. 241, ha codificato in numero chiuso le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo e tra queste ipotesi non rientra il contrasto con il diritto dell’Unione europea”. 

Il vizio di nullità ricorrerebbe invece “nella sola ipotesi in cui il provvedimento amministrativo nazionale sia stato adottato sulla base di una norma interna attributiva del potere incompatibile con il diritto europeo e quindi disapplicabile”, fattispecie differente da quella in esame in cui a fare oggetto del giudizio non era l’an, vale a dire la legittimità del potere dell’amministrazione di concedere in affidamento beni demaniali, bensì il quomodo, ossia le concrete modalità di esercizio di tale potere. 

Pertanto, il T.A.R. ha statuito che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare il provvedimento comunale entro il termine decadenziale di 60 giorni il quale, ormai spirato, avrebbe reso inoppugnabile tale provvedimento, con ciò dichiarando l’irricevibilità del ricorso in quanto proposto tardivamente. 

Legittimità della “proroga” tra concorrenza e certezza dei rapporti giuridici

La pronuncia in parola costituisce per certi versi un momento di arresto rispetto alla copiosa giurisprudenza intervenuta in materia, la quale, particolarmente negli ultimi mesi, ha più volte dichiarato illegittime le proroghe delle concessioni. 

In questo caso, il T.A.R. Lazio ha tuttavia ritenuto legittimo il provvedimento adottato dal Comune di Santa Marinella il quale, seppur potenzialmente viziato sotto i profili della concorrenza e imparzialità, di matrice europea, sarebbe comunque divenuto definitivo – e quindi non più contestabile – in quanto impugnato tardivamente.

In altri termini, appare possibile affermare, con riferimento al caso in commento, che il Giudice amministrativo abbia deciso di valorizzare il principio della certezza dei rapporti giuridici (principio riconosciuto dal diritto europeo) quale veicolo per convalidare la “proroga” delle concessioni balneari sino al 2033.