La Relazione DIPE 2024 sul Partenariato Pubblico-Privato: la rilevanza delle Infrastrutture Strategiche

La Relazione DIPE 2024 sul Partenariato Pubblico-Privato: la rilevanza delle Infrastrutture Strategiche

 

A cura dell’Avv. Vincenzina Dima, Dott. Alberto Boscarato

 

Abstract

La Relazione del Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica (DIPE), della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sulle attività svolte nel 2024 in materia di Partenariato Pubblico-Privato (PPP), in particolare nell’ambito della finanza di progetto, costituisce un importante appuntamento annuale per gli operatori del settore per verificare l’andamento del mercato del PPP, le novità normative e giurisprudenziali, le attività istituzionali sul tema.  Il Rapporto, aggiornato a maggio 2025, offre anche un quadro dettagliato dell’attività del DIPE nel promuovere la cultura del PPP e nel supportare gli enti concedenti nella realizzazione di interventi strategici.

Indice

• Le novità del “Correttivo” e la razionalizzazione del quadro normativo
• Rafforzamento dell’attività di Monitoraggio. La nuova Finanza di Progetto
• Implicazioni per le grandi infrastrutture e ruolo del settore privato
• Le risorse europee e la spinta al PPP per le opere strategiche
• Conclusioni e prospettive
• La Relazione annuale 2025 sul PPP

La Relazione Annuale 2025 sul PPP

 

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Le novità del “Correttivo” e la razionalizzazione del quadro normativo

Uno degli aspetti centrali della Relazione è l’analisi delle principali novità introdotte dal Decreto Legislativo 31 dicembre 2024, n. 209 – noto come “Correttivo” al Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023) – che ha razionalizzato l’architettura istituzionale del PPP e riscritto la procedura della finanza di progetto di cui all’articolo 193 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023).

In particolare, il Correttivo ha modificato le competenze consultive del DIPE in materia di PPP, centralizzando, al novellato comma 3 dell’art. 175 del Codice, nel Nucleo di consulenza per l’Attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (NARS) la responsabilità di esprimere pareri obbligatori ma non vincolanti per i progetti di interesse statale o finanziati con contributo statale di importo pari o superiore a 50 milioni di euro, per i quali non sia già previsto il parere obbligatorio del CIPESS. Il parere del NARS deve essere richiesto prima della pubblicazione del bando di gara per i progetti a iniziativa pubblica, o prima della dichiarazione di fattibilità per quelli a iniziativa privata. Se l’ente concedente intende discostarsene, è tenuto a darne adeguata motivazione, specificando la modalità di contabilizzazione adottata.

La Relazione evidenzia che, sebbene il Correttivo abbia soppresso la previsione di pareri preventivi non vincolanti del DIPE per le regioni e gli enti locali (ex art. 175, comma 4), la facoltà per gli enti concedenti di avvalersi del supporto del DIPE nella sua funzione generale di assistenza in materia di PPP rimane ferma nell’ambito delle proprie attività istituzionali, ai sensi dell’art. 1, comma. 589, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016). 

Il DIPE, inoltre, continua a svolgere un ruolo chiave nella valutazione preliminare di convenienza e fattibilità per le operazioni di PPP finanziate con fondi PNRR (ex art. 18-bis, del D.L. n. 36/2022, convertito con modificazioni dalla Legge n. 79/2022) di importo superiore a 10 milioni di euro, in concerto con la Ragioneria Generale dello Stato (RGS) – Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Rafforzamento dell’attività di Monitoraggio. La nuova Finanza di Progetto

Un’altra innovazione rilevante è il rafforzamento dell’attività di monitoraggio delle operazioni in PPP. 

L’articolo 175, comma 7, del Codice, come novellato dal Correttivo, stabilisce che la trasmissione delle informazioni sui contratti stipulati dagli enti concedenti tramite il portale web della RGS (https://ppp.rgs.mef.gov.it/ppp) costituisce ora condizione di efficacia dei contratti stessi aventi per oggetto la realizzazione di opere o lavori. Questo sottolinea la rilevanza del monitoraggio per l’impatto delle spese di investimento sull’indicatore della spesa netta, in linea con le nuove regole della Governance europea. Il portale, nato dalla collaborazione tra MEF, DIPE e ISTAT, è attivo da agosto 2022 come punto di accesso unico per tutte le amministrazioni pubbliche coinvolte.

Per quanto concerne l’ambito della finanza di progetto, il Correttivo ha interamente riscritto, apportando rilevanti modifiche, la procedura di affidamento di cui all’art. 193 del Codice. È ora prevista una fase preliminare di confronto di mercato per le proposte a iniziativa privata, subito dopo la presentazione, con pubblicazione sul sito istituzionale dell’ente per almeno 60 giorni per consentire la presentazione di altre proposte. Questa previsione introduce una maggiore concorrenza già in fase iniziale, con la possibilità per il proponente iniziale di non vedere dichiarata la propria proposta fattibile e di interesse pubblico, o ancora di vedere preferita l’offerta di un terzo offerente (rectius proponente ex comma 3, art. 193). Tuttavia, il Correttivo rende meno oneroso l’avvio del procedimento richiedendo, nella fase di proposta, la presentazione di un “Progetto di fattibilità” (ex art. 6-bis dell’Allegato II.7 del Codice) anziché il più complesso “Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica (PFTE)”. La disciplina del diritto di prelazione a favore del Promotore nella successiva fase di gara, invece, non è mutata e confluisce nel comma 12 dell’articolo in esame.

Implicazioni per le grandi infrastrutture e ruolo del settore privato

La Relazione DIPE, attraverso l’analisi dei 267 progetti monitorati al 31 dicembre 2024, evidenzia che 191 presentano il Piano Economico-Finanziario (PEF), pari al 71% del totale, mentre il restante 29% (pari a 76 affidamenti) ne risulta sprovvisto. Di questi, 12 progetti riportano una Relazione al PEF priva dei prospetti contabili di conto economico, stato patrimoniale e flussi di cassa, mentre i restanti 64 non presentano alcun dato economico-finanziario rilevante, verosimilmente in ragione della fase iniziale di sviluppo o della natura preliminare della progettazione.

Tuttavia, è bene ricordare, il Cons. Stato, Sez. V, 29 aprile 2025, n. 3633 ha affermato che, nelle concessioni, l’assenza del PEF integra un vizio sostanziale dell’affidamento, poiché l’Amministrazione è comunque tenuta a verificare la sostenibilità economico-finanziaria dell’offerta, quale condizione necessaria per il corretto trasferimento del rischio operativo. A prescindere dalle previsioni del bando, l’istruttoria sulla sostenibilità è obbligatoria e il PEF rappresenta lo strumento tecnico essenziale per valutarla. L’omissione di tale verifica comporta l’annullamento dell’aggiudicazione.

I dati evidenziano, inoltre, come la maggior parte delle operazioni di PPP riguardi lo strumento concessorio (93%). Sebbene molti progetti siano di dimensioni più contenute, si registra comunque la presenza di 21 contratti con valori superiori ai 250 milioni di euro, dimostrando l’utilizzazione dello strumento soprattutto per investimenti di ampia portata.

I settori coinvolti spaziano dall’energetico (26% circa per impianti di illuminazione pubblica) alle strutture sanitarie (7%) e ai servizi pubblici legati alla riqualificazione (13%). Questo ampio spettro, che include “reti e ambiente” tra i settori con contratti di importo rilevante, suggerisce che il quadro normativo e di supporto attuale è propizio per la realizzazione di opere di vasta scala e di interesse interregionale, come quelle relative alla gestione e distribuzione di risorse essenziali. Nella Relazione si legge, infatti, che: “Nel biennio 2022 – 2024, sono stati analizzati 4 nuovi contratti di PPP di importo rilevante, ciascuno con un valore superiore ai 100 milioni di euro. […]; gli altri 2 sono riferibili al settore delle reti e dell’ambiente […]”. 

Tale tendenza è confermata dal proliferare di iniziative in settori strategici per il territorio: solo nel 2024, n. 25 progetti hanno riguardato interventi sulle infrastrutture di rete e impianti, registrando il valore medio contrattuale più elevato fra i diversi settori interessati. 

Il dato si presta ad una lettura combinata con un ulteriore elemento di grande interesse per gli operatori economici, ossia quello rappresentato dalla durata delle concessioni. Come evidenzia la Relazione del DIPE, la durata media dei contratti concessori, provvisti di Piano Economico Finanziario (PEF), si attesta attorno ai 21 anni, con punte che raggiungono i 90 anni. Questo dato conferma che i contratti di partenariato pubblico-privato sono strutturati su orizzonti temporali ampi, tali da garantire un comodo rientro dell’investimento iniziale e un congruo ritorno sul capitale.

Va ricordato, infatti, che la stessa normativa vigente tutela l’equilibrio economico-finanziario dell’operazione. In particolare, l’articolo 178 del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) prevede espressamente quanto segue: “per le concessioni ultraquinquennali, la durata massima della concessione non può superare il periodo di tempo in cui si può ragionevolmente prevedere che il concessionario recuperi gli investimenti effettuati nell’esecuzione dei lavori o dei servizi, insieme con un ritorno sul capitale investito, tenuto conto degli investimenti necessari per conseguire gli obiettivi contrattuali specifici assunti dal concessionario, in relazione a esigenze come la qualità o il prezzo per gli utenti, o il perseguimento di elevati standard di sostenibilità ambientale.”

Questa disposizione, letta con attenzione, offre una garanzia concreta agli investitori: la durata delle concessioni può e deve essere tarata in funzione delle caratteristiche e dell’entità degli investimenti richiesti, comprensivi degli obiettivi di sostenibilità, qualità ed efficienza richiesti all’operatore. In sostanza, il legislatore assicura che ogni progetto abbia il tempo necessario non solo per il recupero dell’investimento, ma anche per un ritorno congruo e legittimo sul capitale impiegato, in proporzione alle prestazioni richieste.

La distribuzione delle durate contrattuali evidenzia come i contratti inferiori ai 5 anni rappresentino una quota marginale del mercato, del tutto coerente con la fisiologia del PPP, il quale è strutturalmente concepito come strumento per la realizzazione e gestione di infrastrutture e servizi pubblici in un’ottica di lungo periodo. Non è un caso che la maggioranza dei contratti si concentri nei range compresi tra 15 e 30 anni, o anche oltre.

Per le imprese interessate ad avviare operazioni complesse e lungo periodo, ciò rappresenta una solida base contrattuale, capace di rassicurare anche soggetti finanziatori circa la sostenibilità dei PEF.

In conclusione, per la realizzazione di grandi infrastrutture di rete e servizi, il ricorso al partenariato pubblico-privato si configura come una scelta strategica, capace di coniugare sostenibilità economica, durata contrattuale adeguata e ritorno sull’investimento.

All’interno di questo modello, la concessione di lavori pubblici si rivela uno strumento particolarmente efficace. Essa può assumere la forma di:

• “opera calda”, quando il concessionario genera ricavi direttamente dalla gestione dell’infrastruttura o dalla vendita dei servizi agli utenti (es. gestione rifiuti, parcheggi, illuminazione pubblica);
• oppure di “opera fredda”, quando i ricavi derivano da un canone corrisposto dall’amministrazione (es. scuole, ospedali, carceri).

In entrambi i casi, ciò che conta è la corretta allocazione del rischio operativo – cioè del rischio connesso alla domanda e alla disponibilità – al soggetto privato. Questo non solo è requisito essenziale per la qualificazione giuridica della concessione, ma consente anche, dal punto di vista contabile – relativamente alle opere c.d. fredde – di classificare l’investimento “fuori bilancio” (off-balance sheet) per la pubblica amministrazione, favorendo così l’avvio di progetti ambiziosi anche in contesti di vincoli finanziari stringenti.

Le risorse europee e la spinta al PPP per le opere strategiche

A rendere ancora più promettente il quadro delineato dalla Relazione DIPE 2024 si aggiunge l’attualità economica e finanziaria europea: il 1° luglio 2025, la Commissione europea ha approvato il versamento della settima rata del PNRR all’Italia, per un valore complessivo di 18,3 miliardi di euro (di cui 13,7 miliardi in prestiti e 4,6 miliardi in sovvenzioni), a fronte del completamento di 64 milestone chiave. La rilevanza dell’erogazione non si limita al dato macroeconomico: essa contribuisce a rafforzare le basi finanziarie su cui possono poggiare anche operazioni di finanza di progetto orientate a garantire la resilienza dei servizi essenziali, specialmente in settori ad alta rilevanza territoriale, ambientale e infrastrutturale.

In questo scenario, le grandi opere a carattere interregionale – come gli acquedotti, le infrastrutture ambientali, i sistemi energetici o logistici integrati – si prestano in modo naturale ad essere realizzate attraverso modelli di partenariato pubblico-privato, in particolare nella forma concessoria. L’interazione virtuosa tra investimento pubblico e capitale privato consente infatti di strutturare operazioni sostenibili anche laddove i ricavi di mercato siano incerti, limitati o solo parzialmente presenti.

In tale ottica, il PNRR può rappresentare una leva cruciale di cofinanziamento, non solo attraverso contributi a fondo perduto, ma anche mediante strumenti di finanza agevolata, volti a rafforzare la finanziabilità dell’intervento e a ridurre il fabbisogno di capitale di rischio iniziale. Questo è particolarmente rilevante per le cosiddette “opere fredde” o “tiepide”, ossia quegli interventi che, pur generando benefici collettivi rilevanti, non presentano una redditività diretta sufficiente a coprire integralmente l’investimento.

Conclusioni e prospettive

La Relazione DIPE 2024 testimonia un impegno concreto e sfaccettato del Dipartimento per l’analisi delle prospettive e per la promozione del PPP quale strumento efficace per la realizzazione di investimenti pubblici in infrastrutture e servizi pubblici. Il supporto tecnico, giuridico-legale ed economico-finanziario fornito agli enti concedenti dalle istituzioni (DIPE, NARS, RGS) sta permettendo di migliorare la qualità e la sostenibilità delle operazioni.

L’attuale contesto normativo, sebbene articolato, tende a favorire interventi di pubblico interesse che coinvolgono la finanza privata, con contestuale assunzione dei rischi da parte del privato. La possibilità di presentare proposte di finanza di progetto con requisiti iniziali meno gravosi, unita a un sistema di monitoraggio rafforzato e a un supporto istituzionale consolidato, crea un terreno fertile per lo sviluppo di ambiziosi progetti infrastrutturali, specialmente quelli di portata interregionale e di strategico valore per il Paese. La resilienza dei sistemi infrastrutturali ai cambiamenti climatici e la riduzione delle dispersioni di risorse essenziali sono obiettivi primari della pianificazione nazionale e il PPP emerge come strumento privilegiato per perseguirli con efficacia e sostenibilità.

In questo scenario, tecnologie innovative e proposte ben strutturate possono contribuire alla realizzazione di infrastrutture e di servizi che siano sempre più sicure e sostenibili per le generazioni future.