Certificazioni di qualità come requisiti di accesso alle gare pubbliche: orientamenti interpretativi e la delibera n. 203/2025 dell’ANAC

Certificazioni di qualità come requisiti di accesso alle gare pubbliche: orientamenti interpretativi e la delibera n. 203/2025 dell’ANAC

A cura di Avv. Daniele Bracci, Avv. Vincenzina Dima

Abstract

Con il Parere di precontenzioso n. 203 del 21 maggio 2025, l’ANAC ha negato la possibilità di richiedere il possesso di certificazioni di qualità come requisiti di partecipazione alle gare pubbliche, trattandosi di elementi non rientranti nel novero dei requisiti di capacità tecnica e professionale ed economico-finanziaria previsti dall’art. 100 del d.lgs. n. 36/2023 (codice dei contratti pubblici). 

 

Indice

• Introduzione
• Cenni sul possesso delle certificazioni nella contrattualistica pubblica
• I requisiti speciali previsti dal codice: orientamenti giurisprudenziali il e recente parere dell’ANAC
• Conclusioni

Introduzione

Su istanza di precontenzioso presentata da un operatore economico interessato, l’Autorità è stata recentemente chiamata a pronunciarsi sulla conformità al codice dei contratti pubblici di un bando di gara per l’affidamento di servizi di realizzazione di un sistema integrato di archiviazione e tracciabilità di vetrini, pubblicato da un’Azienda Sanitaria Universitaria, che prevedeva il possesso della certificazione di conformità del sistema di gestione della qualità aziendale alla norma UNI EN ISO 9001:2015+A1:2024 o, in alternativa, alla UNI EN ISO 13485:2021; nonché il possesso della certificazione di conformità delle proprie misure di gestione ambientale alla norma UNI EN ISO 14001:2015+A1:2024. 

Cenni sul possesso delle certificazioni nella contrattualistica pubblica

Nella pratica seguita dalle stazioni appaltanti, le certificazioni di conformità a prassi internazionali sono richieste come requisiti di accesso alle gare, oppure, nelle procedure in cui il criterio di scelta del contraente è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, come elementi premiali di valutazione delle offerte tecniche, a cui è connessa l’attribuzione di uno specifico punteggio tabellare. 

Tale possibilità è stata ritenuta pacifica dalla giurisprudenza, secondo cui “non è in contestazione che le leggi di gara possano prevedere il possesso di certificazioni di qualità come requisito di partecipazione oppure come criterio valutativo dell’offerta, al fine di attribuire punteggi premiali (cfr. Cons. Stato, III, 12 luglio 2018, n. 4283 e id., V, 22 ottobre 2018, n. 6026, nonché id., III, 27 settembre 2016, n. 3970).” (Consiglio di Stato, sez. V, 01.12.2022 n. 10566).

Ebbene, se nell’ipotesi in cui le certificazioni siano valutate quali elementi premiali dell’offerta tecnica, unitamente ad altri elementi relativi, ad esempio, all’organizzazione aziendale e alle modalità di svolgimento della prestazioni oggetto del contratto pubblico, una simile scelta non rischia di restringere eccessivamente la platea dei partecipanti alla gara, lo stesso non può dirsi nel caso in cui tali certificazioni siano richieste quali requisiti speciali di partecipazione ai sensi dell’art. 100 del d.lgs. n. 36/2023 (codice dei contratti pubblici, anche solo “codice”). 

In questo caso, infatti, il possesso delle suddette certificazioni si pone certamente come un importante filtro di accesso alle procedure evidenziali, a cui sarebbero ammessi solo gli operatori economici in possesso delle certificazioni previste o i raggruppamenti temporanei d’imprese in cui tutti i componenti siano in possesso delle predette certificazioni. 

Con riferimento al caso del RTI, infatti, sebbene l’art. 68, comma 11 del codice abbia superato la distinzione prevista in precedenza tra RTI orizzontali e verticali, a favore della qualificazione del RTI nel suo complesso, il comma 4 del codice prevede che “4. Le stazioni appaltanti possono: … b) specificare nei documenti di gara le modalità con cui i raggruppamenti di operatori economici ottemperano ai requisiti in materia di capacità economica e finanziaria o di capacità tecniche e professionali, purché ciò sia proporzionato e giustificato da motivazioni obiettive.”.

Proprio in virtù di questa norma, il possesso delle certificazioni quale requisito di accesso alle gare è normalmente richiesto in capo a tutti i membri del raggruppamento. Lo stesso accade anche quando il possesso della certificazione viene valorizzato quale elemento dell’offerta tecnica, anche se su quest’ultimo aspetto il Consiglio di Stato, dirimendo un contrasto giurisprudenziale, ha affermato che non esiste alcun principio generale secondo cui il possesso delle certificazioni di qualità è valutabile per l’attribuzione del punteggio premiale nei confronti dei raggruppamenti solo quando sia posseduto da tutti i membri che lo costituiscono (Cons. St., V, n. 10566/2022 cit.)

Con riferimento al possesso delle certificazioni richiesto quale requisito di partecipazione, inoltre, non soccorre neppure l’avvalimento: istituto tradizionalmente utilizzato proprio per sopperire alla carenza di alcuni requisiti di accesso alle gare pubbliche ricorrendo alle risorse, ai mezzi e agli strumenti di un’impresa ausiliaria.

Al riguardo, in particolare, secondo Cons. Stato, Sez. V, 13/09/2021, n. 6271, “ferma l’ammissibilità, in termini generali, dell’avvalimento delle certificazioni di qualità, laddove il bando di gara richieda espressamente, in caso di raggruppamento temporaneo di imprese, il possesso di tale certificazione in capo a tutti i membri del raggruppamento, è escluso il ricorso all’avvalimento ex art. 89 del codice dei contratti pubblici tra due componenti del medesimo raggruppamento (c.d. avvalimento interno) per tale certificato e ciò in ragione della sua “infrazionabilità” (per via del necessario trasferimento dei mezzi aziendali sottesi al rilascio della certificazione, che il suo prestito imporrebbe), con la conseguenza di non poter essere “speso” contemporaneamente dalla mandataria e dalla mandante del medesimo RTI.” (giudizio nel quale una data certificazione di qualità veniva richiesta come requisito di partecipazione ex art. 100 del codice).

Più di recente si è affermato che “l’avvalimento premiale avente ad oggetto la certificazione del sistema di gestione di parità di genere all’interno delle organizzazioni non è ammesso quando le disposizioni del disciplinare di gara hanno espressamente richiesto che, ai fini dell’ottenimento del punteggio, tutte le imprese del costituendo raggruppamento fossero onerate a presentare tale certificazione, escludendo dunque la possibilità di ricorrere all’avvalimento migliorativo.” (Cons. Stato, Sez. VI, 11/04/2025, n. 3117). In quest’ultimo giudizio, la certificazione era richiesta come requisito premiale di valutazione dell’offerta tecnica.

I requisiti speciali previsti dal codice: orientamenti giurisprudenziali il e recente parere dell’ANAC

Come ricordato dall’ANAC nella delibera in commento, l’art. 100, comma 11 del codice, con riferimento ai requisiti speciali di partecipazione alle gare pubbliche, prevede che “fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui all’articolo 226-bis, comma 1, lettera b), per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità economica e finanziaria un fatturato globale non superiore al doppio del valore stimato dell’appalto, maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque anni precedenti a quello di indizione della procedura. In caso di procedure di aggiudicazione suddivise in pluralità di lotti, salvo diversa motivata scelta della stazione appaltante, il fatturato è richiesto per ciascun lotto. Le stazioni appaltanti possono, altresì, richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità tecnica e professionale di aver eseguito negli ultimi dieci anni dalla data di indizione della procedura di gara contratti analoghi a quello in affidamento anche a favore di soggetti privati.”.

Il successivo comma 12 poi stabilisce che “salvo quanto previsto dall’articolo 102 o da leggi speciali, le stazioni appaltanti richiedono esclusivamente i requisiti di partecipazione previsti dal presente articolo.”.

Il consolidato orientamento giurisprudenziale

Ebbene, al riguardo, il consolidato orientamento giurisprudenziale “ritiene maggiormente aderente alla ratio legis, ed all’affermazione di principio contenuta al co. 3 dell’art. 10, che il co. 12 dell’art. 100 vada interpretato come riferito, esclusivamente, ai macro-requisiti di cui al co. 1 dell’art. 100, con esclusione, quindi, della (sola) possibilità di prevedere requisiti speciali diversi da quelli di idoneità professionale, capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale. L’opposta interpretazione finirebbe per restringere, immotivatamente, la discrezionalità delle stazioni appaltanti, togliendo a quest’ultima il potere di calibrare, in concreto, i requisiti di capacità/idoneità degli operatori economici, facendo (in tale ipotesi) dubitare della compatibilità (costituzionale ed eurounitaria) della disposizione sia con il principio di ragionevolezza che con l’art. 58 della Direttiva 2014/24/UE, che assegna alla stazione appaltante il potere di individuare i requisiti speciali, ai sensi del par. 5 (“Le amministrazioni aggiudicatrici indicano le condizioni di partecipazione richieste, che possono essere espresse come livelli minimi di capacità, congiuntamente agli idonei mezzi di prova, nel bando di gara o nell’invito a confermare interesse”). (TAR Lazio, Roma, sez. II, 02.12.2024 n. 21577).

Posizione dell’ANAC sulle Certificazioni di Qualità

Sulla scorta di tale orientamento, come ricordato nel paragrafo che precede, anche le certificazioni di conformità a standard internazionali sono state ascritte al novero dei requisiti speciali attestanti la capacità tecnica e professionale dell’operatore economico certificato. 

In senso diametralmente opposto a tale assunto, con la delibera n. 203/2025, l’ANAC ha affermato che la disciplina del codice dei contratti pubblici non lascia spazio a interpretazioni che consentano di riconoscere alla stazione appaltante la facoltà di prevedere requisiti di partecipazione diversi da quelli indicati dall’art. 100. “Deve pertanto escludersi che la stazione appaltante abbia la facoltà di stabilire nel bando di gara quale requisito di selezione dei partecipanti, a pena di esclusione, il possesso della certificazione di qualità” (cfr. atto del Presidente dell’11 ottobre 2023 – Fasc. 4314/2023 – URCP 63/2023). 

Conclusioni 

Nell’attuale panorama interpretativo, esiste quindi un contrasto tra la giurisprudenza amministrativa che non pone in discussione la possibilità di prevedere il possesso di certificazioni di conformità a standard internazionali anche come requisito di partecipazione, oltre che come criterio valutativo dell’offerta tecnica, e l’orientamento dell’Autorità Nazionale Anticorruzione. 

Nella deliberazione in commento, in particolare, l’ANAC ha riconosciuto il carattere sostanzialmente escludente di una clausola che impone il possesso di determinate certificazioni di qualità come requisito di partecipazione e, giudicata la non conformità della stessa alle indicazioni di cui all’art. 100 del d.lgs. 36/2023, ha invitato la stazione appaltante ad annullare in autotutela gli atti di gara e a bandirne eventualmente una nuova in conformità alle indicazioni espresse in motivazione. 

Tale contrasto interpretativo e le recenti conclusioni raggiunte dall’Autorità, al netto di possibili overruling, assumono certamente considerevole rilevanza, tanto per gli operatori economici, quanto per le stazioni appaltanti, chiamate a prevedere, negli atti di gara, requisiti di partecipazione proporzionati e adeguati all’oggetto dell’appalto.