Tempestività delle riserve e istanza di recesso: la giurisprudenza chiarisce gli oneri dell’appaltatore in caso di sospensione illegittima e indisponibilità delle aree
Tempestività delle riserve e istanza di recesso: la giurisprudenza chiarisce gli oneri dell’appaltatore in caso di sospensione illegittima e indisponibilità delle aree
(commento a sentenza Corte d’Appello di Messina del 3 dicembre 2024).
A cura di Avv. Alessandro Bonanni, Dott.ssa Angelica Coppola
Abstract
La sentenza in commento, resa dalla Corte d’Appello di Messina, si inserisce nel solco della giurisprudenza consolidata in materia di appalti pubblici, affrontando due profili di rilievo: l’onere di tempestiva iscrizione della riserva in caso di sospensione dei lavori e il diritto dell’appaltatore al risarcimento dei danni derivanti dalla mancata disponibilità delle aree, condizionato all’aver previamente presentato istanza di recesso.
Pur riferendosi ad un appalto disciplinato dal D.P.R. 554/1999, la pronuncia si presta a una riflessione estesa anche alla disciplina attuale contenuta nel D.Lgs. 36/2023, che ha recepito e riorganizzato – senza sovvertirli – i principi elaborati dalla giurisprudenza, introducendo tuttavia disposizioni di maggiore dettaglio e sistematicità.
Indice
L’onere di tempestiva iscrizione della riserva in caso di sospensione illegittima
Indisponibilità delle aree: la mancata istanza di recesso preclude la pretesa risarcitoria
L’onere di tempestiva iscrizione della riserva in caso di sospensione illegittima
La Corte d’Appello di Messina ha ribadito che, nei contratti pubblici di lavori, l’appaltatore che pretenda un ristoro per i danni subiti a causa della sospensione disposta dalla stazione appaltante ha l’onere di iscrivere riserva non appena il pregiudizio sia percepibile, anche se non ancora precisamente quantificabile, secondo criteri di ordinaria diligenza.
La Corte ha infatti richiamato il principio secondo cui “ove la sospensione possa ritenersi illegittima o produttiva di danno sin dall’inizio, l’appaltatore deve inserire la sua riserva nello stesso verbale di sospensione”, provvedendo poi alla conferma nei successivi atti contabili (registro e verbale di ripresa). Solo ove l’illegittimità o la dannosità emergano in un momento successivo, è ammessa la riserva nel verbale di ripresa o, in sua assenza, nel registro di contabilità o mediante apposita comunicazione scritta (cfr. Cass. n. 19262/2023; n. 11647/2016; n. 15693/2008; n. 17630/2007).
Tale principio trova fondamento nel combinato disposto degli artt. 53, 54 e 64 del R.D. 350/1895, applicabili ratione temporis, nonché nell’art. 133, comma 8, del D.P.R. 554/1999, e risulta consolidato nella giurisprudenza di legittimità (Cass., Sez. I, 23 marzo 2017, n. 7479; 25 maggio 2021, n. 14366; 4 gennaio 2022, n. 113).
Ha inoltre evidenziato come la ratio dell’onere di tempestività, codificata sia nella normativa di settore sia dalla giurisprudenza (Cass., Sez. I, ord. 9 maggio 2018, n. 11188), risieda nella necessità di consentire alla stazione appaltante un controllo in tempo reale sull’impatto economico dell’esecuzione, potendo così valutare l’opportunità di mantenere o sciogliere il vincolo contrattuale.
Ne consegue che, in assenza di tempestiva riserva, l’appaltatore rischia seriamente di decadere dal diritto al ristoro, anche se la sospensione sia poi riconosciuta illegittima.
Indisponibilità delle aree: la mancata istanza di recesso preclude la pretesa risarcitoria
La Corte d’Appello ha inoltre affrontato la questione della legittimità della pretesa risarcitoria avanzata dall’appaltatore per i danni derivanti dalla mancata, parziale o ritardata consegna delle aree oggetto dell’appalto.
È stato ribadito che, ai sensi dell’art. 129, comma 8, del D.P.R. 554/1999 – norma identica al previgente art. 10, comma 8, del D.P.R. 1063/1962 e poi trasfusa nell’art. 157 del D.P.R. 207/2010 – l’esercizio del diritto al risarcimento dei danni è subordinato alla previa presentazione di un’istanza di recesso. In caso di mancato accoglimento dell’istanza, l’appaltatore ha diritto a un indennizzo per i maggiori oneri subiti, nei limiti e con le modalità stabilite dal capitolato. Al contrario, in assenza di detta istanza, il contratto si presume proseguito e resta preclusa ogni ulteriore pretesa risarcitoria.
La giurisprudenza di legittimità, richiamata nella sentenza in commento (Cass., Sez. I, 23 marzo 2017, n. 7479; 4 gennaio 2022, n. 113; 29 ottobre 2015, n. 22112; 11 settembre 2020, n. 18897), è costante nel ritenere che la consegna tardiva o parziale dei lavori – anche se riconducibile a responsabilità della stazione appaltante – non conferisce direttamente all’appaltatore un diritto al risarcimento, né la possibilità di risolvere il contratto ex artt. 1453 e 1454 c.c., ma solo la facoltà di chiedere di recedere dal contratto secondo la disciplina speciale dei lavori pubblici.
Secondo la Corte, l’omessa presentazione dell’istanza di recesso configura una consapevole scelta di proseguire il rapporto contrattuale, con implicita assunzione del relativo rischio e conseguente preclusione a ogni rimedio risarcitorio.
È stato altresì chiarito che la disciplina dell’art. 129, comma 8, del D.P.R. 554/1999 trova senz’altro applicazione anche nella consegna parziale dei lavori. La Corte ha infatti confermato, in linea con l’insegnamento di Cass., Sez. I, ord. 11 settembre 2020, n. 18897, che “si deve escludere una differenza di disciplina tra la mancata consegna (o il ritardo nella consegna di tutti i lavori) e la consegna parziale non prevista dal capitolato speciale”, poiché in entrambi i casi trova applicazione il medesimo impianto normativo e rimediale.
Anche in questo caso, la ratio della previsione è quella di tutelare l’interesse pubblico al controllo consapevole della spesa: ammettere pretese risarcitorie autonome, non precedute dall’esercizio della facoltà di recesso, eluderebbe la finalità di equilibrio economico-finanziario del contratto e impedirebbe alla stazione appaltante di valutare in modo tempestivo l’eventuale convenienza del mantenimento del rapporto.
La disciplina dell’iscrizione delle riserve e dell’istanza di recesso nel nuovo Codice dei contratti pubblici
Il D.Lgs. 36/2023 ha introdotto una disciplina organica e dettagliata delle vicende interruttive o ostative all’esecuzione del contratto, confermando e rafforzando i principi già affermati dalla giurisprudenza in materia di appalti pubblici.
Con riferimento alla sospensione dei lavori, l’art. 121 e l’art. 8 dell’Allegato II.14 disciplinano puntualmente l’onere di iscrizione delle riserve. In particolare, il comma 7 dell’art. 121 dispone che “Le contestazioni dell’esecutore in merito alle sospensioni dei lavori, nelle ipotesi di cui ai commi 1, 2 e 6, sono iscritte, a pena di decadenza, nei verbali di sospensione e di ripresa dei lavori salvo che la contestazione riguardi, nelle sospensioni inizialmente legittime, la sola durata, nel qual caso è sufficiente l’iscrizione della stessa nel verbale di ripresa dei lavori”.
È pertanto previsto un onere specifico, assistito da termine decadenziale, di iscrizione della riserva nel verbale di sospensione, ogniqualvolta la contestazione riguardi la legittimità o le modalità della sospensione.
Solo nel caso in cui la sospensione sia originariamente legittima e la contestazione concerna unicamente la sua durata, è ammessa la riserva nel solo verbale di ripresa.
Ai sensi del comma 10 del medesimo articolo, l’iscrizione tempestiva della riserva è richiesta anche nelle ipotesi di sospensione disposta per cause diverse da quelle tipizzate nei commi precedenti, in quanto “l’esecutore può chiedere, previa iscrizione, a pena di decadenza, di specifica riserva, ai sensi del comma 7, il risarcimento dei danni subiti”.
Il nuovo Codice rafforza quindi l’obbligo di iscrizione tempestiva delle riserve, valorizzandone la funzione di strumento di controllo della spesa da parte della stazione appaltante, coerentemente con l’indirizzo giurisprudenziale consolidato.
Con riguardo invece alla ritardata o parziale consegna delle aree, l’art. 3 dell’Allegato II.14 conferma la centralità dell’istanza di recesso quale presupposto imprescindibile per l’accesso a forme di ristoro. Il comma 4 prevede che, qualora la consegna dei lavori avvenga in ritardo per causa imputabile alla stazione appaltante, l’esecutore possa chiedere di recedere dal contratto. In caso di accoglimento, lo stesso ha diritto al rimborso delle spese contrattuali effettivamente sostenute e documentate, nei limiti stabiliti.
Se invece l’istanza non viene accolta, l’esecutore ha diritto – solo in tal caso – a un indennizzo per i maggiori oneri dipendenti dal ritardo nella consegna dei lavori, da far valere mediante riserva da iscrivere nel verbale di consegna e da confermare, debitamente quantificata, nel registro di contabilità.
Il comma 5 dello stesso art. 3 attribuisce alla stazione appaltante la possibilità di prevedere nel capitolato i casi in cui si riserva di non accogliere l’istanza, introducendo così un meccanismo ex ante di delimitazione dei presupposti.
Il comma 9 regola invece l’ipotesi della consegna parziale per temporanea indisponibilità delle aree, imponendo all’esecutore, a pena di decadenza dalla possibilità di iscrivere riserva, la predisposizione di un programma di esecuzione relativo alle sole aree disponibili. Solo una volta eseguite tali lavorazioni, e in presenza del protrarsi dell’indisponibilità, si applicherà la disciplina prevista per la sospensione dei lavori.
Tale quadro normativo evidenzia con chiarezza come, tanto nell’ipotesi di sospensione quanto in quella di indisponibilità delle aree, la tutela dell’esecutore sia subordinata all’attivazione tempestiva e formalmente corretta degli strumenti previsti dal contratto e dalla legge. L’inerzia dell’esecutore, sia in termini di mancata iscrizione di riserva che di mancato esercizio della facoltà di recesso, comporta la decadenza dal diritto a qualunque forma di ristoro.
Conclusioni
La sentenza della Corte d’Appello di Messina in commento rappresenta un significativo consolidamento di due regole fondamentali in tema di esecuzione dei contratti d’appalto pubblici:
(i) l’onere di tempestiva e puntuale iscrizione della riserva nel primo atto utile, quale condizione per la tutela risarcitoria;
(ii) la presentazione dell’istanza di recesso in caso di indisponibilità delle aree, quale presupposto indefettibile per il riconoscimento dei danni da inadempimento della stazione appaltante.
L’attuale assetto normativo, delineato dal D.Lgs. 36/2023, conferma la rilevanza di tali principi, strutturandoli in un quadro coerente che valorizza la responsabilità e la trasparenza dell’agire contrattuale.
In un sistema orientato alla programmazione efficiente e alla certezza degli obblighi reciproci, risulta ancor più fondamentale per l’esecutore mantenere un comportamento diligente, formalmente corretto e tempestivamente attivo, tanto nella gestione delle eventuali sospensioni quanto nella valutazione delle circostanze fattuali o contrattuali ostative all’esecuzione.